您的位置: 首页 » 法律资料网 » 法律论文 »

民事行政检察中建议再审的法律思考

作者 王利军 袁清彪
原载《河南检察》2004年第2期


检察建议启动再审，就是人民检察院在办理民事行政申诉案件过程中，发现人民法院已生效的民事、行政判决或裁定确有错误的，经与人民法院协商同意，不走抗诉程序，而是由同级检察院直接向同级法院发出检察建议，建议法院依法再审。法院依照审判监督程序进行再审，并将再审结果通知提出检察建议的检察院。用检察建议的方式建议法院再审，是检察机关在民行检察监督程序立法不完善的情况下，着眼维护司法公正和司法权威，依据法律原则和立法精神，在履行民行检察监督权上的发展和创新。但由于现有法律没有程序和实体上的规定，造成了检察机关和审判机关在理论认识上的分歧，适用程序上的不统一。本文拟对这种做法的有关问题进行分析，以期有益于我国民事行政检察监督制度的完善。
一、检察建议启动再审的依据
《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》第四十七条规定：有下列情形之一的，人民检察院可向人民法院提出检察建议：（一）原判决、裁定符合抗诉条件，人民检察院与人民法院协商一致，人民法院同意再审的。最高人民法院2002年9月下发的《全国审判监督工作座谈会关于当前审判监督工作若干问题的纪要》第十七条规定：人民检察院对人民法院的审判工作提出检察建议，人民法院应认真研究改进工作；经与人民法院协商同意的对个案提出检察建议书的，如符合再审立案条件，可依职权启动再审程序。《规则》、《纪要》的规定，可以视为检察机关适用检察建议启动再审的司法依据。
二、检察建议启动再审的价值
从法理上看，法律的价值在于实现秩序、公平、效率和自由。民行检察监督适用检察建议启动再审，开创了检察机关民行监督的新途径，对加强检察机关特别是基层院民行工作具有重要的实践意义，在司法实践中已显现出它的生命力。
1、建议再审可以弥补民行抗诉在程序上的不足。由于法律对民事行政抗诉程序规定过于原则，现行的抗诉监督方式周期长、程序多，占用了大量司法资源，增加了当事人的诉累，也容易引起当事人的上访告状，增加社会的不稳定因素，一些民转刑、行转刑案件的发生充分说明了这一点。同时，受审级管辖的制约，上级院的民行部门承担了过重的办案任务，越是到高层，抗诉案件就越集中，这种“倒三角”形的办案结构，给民行检察工作发展带来了难以克服的矛盾，容易造成案件大量积压。而采用检察建议启动再审，减少了提请抗诉、提出抗诉、及法院指令再审三个环节，简化了再审程序，有利于节约司法资源、提高工作效率。
2、建议再审可以弥补民行抗诉在实体上的不足。现行法律规定抗诉范围过于宽泛，容易造成抗诉面过大。办案实践中判决、裁定虽有错误，但没有损害当事人合法权益的，或虽然案件审判程序上存在错误，但判决结果基本正确的一般不要轻易抗诉，可以通过检察建议方式，由人民法院自行启动再审程序纠正错误。在这里，检察建议作为抗诉的辅助手段可以发挥独特的优势。另外，对于法律和司法解释规定不适用抗诉的民事行政判决、裁定，如以调解形式结案的案件等，在一般情况下检察院不受理这类申诉，但对于涉及国家和公众利益的，或调解违背自愿、合法原则，当事人提出申诉的，检察机关确认属实，可以检察建议的方式向法院提出再审的意见，建议法院依法再审，纠正错误调解。
综上，民行检察监督需要改变单纯依靠抗诉的理念，引入检察建议作为法律监督的重要补充，可以弥补目前单一使用抗诉程序的局限性，减轻上级检察院和上级法院监督工作的压力。这有益于构建更加完整、合理的民行检察监督体系。
三、检察建议启动再审的特点
1、不受审级限制。现行民诉法、行诉法规定，同级人民检察院对同级人民法院的民事行政判决没有直接抗诉权，特别是基层检察院没有抗诉权，只有提请抗诉权。而检察建议启动再审就没有这种主体上的限制，可直接向同级人民法院提出。
2、抗诉监督方式的补充。 用检察建议的形式启动再审，实际上是一种简化的“抗诉”程序。从二者关系来看，民事抗诉与检察建议再审都是民行检察部门履行法律监督职责的重要手段。二者的目的一致，都是追求司法的公正，监督法院纠正已生效的错误裁判。只是建议再审权不具有法定性，启动再审程序的前提需与人民法院协商同意，法院依职权裁定再审。而抗诉的提起主体、程序、范围有严格的法律规定，具有法定性，具有诉的职能，法律明文规定抗诉必然引起再审程序。
3、坚持协商一致的原则。用检察建议启动再审的前提是经与人民法院协商同意，对符合再审条件的，由法院依职权启动再审程序。因此，这种监督方式不仅能够消除法院对抗诉工作的对立情绪，便于检法两家的相互沟通、相互配合，而且为检察机关特别是基层院的民行工作创造一个良好的环境。
4、以全面审查为原则。通过检察建议进入再审程序，能够避免抗诉工作中存在的抗什么审什么，不抗不审的现象，使再审法院更全面地审理案件，能更好地纠正错误，维护司法公正。
四、检察建议启动再审的实践操作
当前，随着各地民行检察监督适用建议再审的实践深入，已取得明显的成效，但也从中暴露出一些问题。诸如建议再审的效力问题，建议再审的程序问题。为此，笔者认为应着重从三个方面加强工作，推动民行检察监督适用建议再审。
一是加强与人民法院的沟通和协调。运用检察建议启动再审，不能只是“一相情愿”，应当加以有力的配合。在目前没有明确法律规定的情况下，检察机关应与人民法院统一检察建议的适用原则、范围和作用。力争与人民法院达成书面或口头上的协议，为检察建议的有效实施打下基础。
二是统一和规范检察建议格式和内容。在实践中，检察建议书制作不规范问题比较突出，如有的检察建议书篇幅过长，针对性不强，有的内容仿抗诉书，甚至引用抗诉条款建议再审等。制作上的不规范在一定程度上削弱了检察建议的效果。在适用检察建议标准上，原则上可规定为符合抗诉条件，经与人民法院协商，人民法院同意再审的；标的小、社会影响小，裁判结果对当事人的合法权益损害不大的；经审查确有错误，但依照有关法律不能经抗诉启动再审程序进行救济的案件等。在适用检察建议程序上，需要规定检察建议由检察长审批签发，以人民检察院名义致人民法院等主要内容。在内部管理中，把检察建议被采纳率作为评价民行抗诉工作的一项内容。
三是加强检察建议立法研究，积极提出立法建议。在目前立法不可能一步到位的情况下，最高人民检察院和最高人民法院可以研究制定关于民行检察监督适用检察建议的司法解释。通过司法解释授予民行检察监督适用检察建议的效力，明确检察建议的法律地位，明确检察建议为民事行政检察监督方式之一，明确检察建议启动再审与抗诉具有同等的效力，人民法院应当对案件进入复查程序。经复查认为原审判决、裁定可能有错误的，可依照《民事诉讼法》第一百七十七条和《行政诉讼法》第六十三条的规定，由人民法院院长提交审判委员会研究，依照审判监督程序启动对案件的再审程序。


住房和城乡建设部


住房城乡建设部印发关于进一步促进工程勘察设计行业改革与发展若干意见的通知

建市[2013]23号


　　

各省、自治区住房和城乡建设厅，北京市规划委，天津、上海市城乡建设交通委，重庆市城乡建设委，新疆生产建设兵团建设局：

　　现将《关于进一步促进工程勘察设计行业改革与发展若干意见》印发给你们，请结合实际，认真贯彻落实。


　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　中华人民共和国住房和城乡建设部
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　2013年2月6日



关于进一步促进工程勘察设计行业改革与发展的若干意见

　　工程勘察设计行业是国民经济的基础产业之一，是现代服务业的重要组成部分。工程勘察设计是工程建设的先导和灵魂，是贯彻落实国家发展规划、产业政策和促进先进技术向现实生产力转化的关键环节，是提高建设项目投资效益、社会效益和保障工程质量安全的重要保证，对传承优秀历史文化、促进城乡协调发展科学发展、推动经济转型升级、建设创新型国家起着十分重要的作用。

　　当前，我国正处于全面建成小康社会的决定性阶段，也是信息化和工业化深度融合、工业化和城镇化良性互动的重要时期。为进一步优化工程建设发展环境，提升服务水平，促进工程勘察设计行业改革与发展，提出如下意见。

　　一、坚持科学发展理念，明确基本思路和主要目标

　　（一）发展理念

　　工程勘察设计要坚持质量第一、以人为本，资源节约、生态环保，科技引领、人才兴业，文化传承、创新驱动的理念。

　　工程勘察设计要始终坚持将质量安全放在第一位，确保工程建设项目功能和质量；充分考虑地域、人文、环境、资源等特点，促进人与自然和谐发展；节约集约利用资源和能源，推进低碳循环经济建设；注重环境保护，促进生态文明建设；加快科技成果向现实生产力转化，推进产业技术进步；加强人才培养，提升行业队伍素质；坚持安全、适用、经济、美观的原则，弘扬优秀历史文化；坚持技术、管理和业态创新，促进勘察设计行业健康可持续发展。

　　（二）基本思路

　　以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，以加快转变行业发展方式为主线，坚持市场化、国际化的发展方向，完善行业发展体制与机制，推进技术、管理和业态创新，优化行业发展环境，提升行业核心竞争力，不断提高勘察设计质量与技术水平，实现勘察设计行业全面协调可持续的科学发展。

　　（三）主要目标

　　构建与社会主义市场经济体制相适应、具有中国特色的工程勘察设计行业管理体制和运行机制。以加强企业资质和个人执业资格动态监管为手段，以推进工程担保、保险和诚信体系建设为重点，完善勘察设计市场运行体系；以大型综合工程勘察设计企业和工程公司为龙头，以中小型专业工程勘察设计企业为基础，构建规模级配合理、专业分工有序的行业结构体系；以质量安全为核心，以技术、管理、业态创新为动力，逐步形成涵盖工程建设全过程的行业服务体系，实现建设工程的经济效益、社会效益和环境效益相统一。

　　二、优化行业发展环境

　　（四）完善企业资质管理制度

　　进一步简化工程勘察设计资质分类，加强对专业相关、相近的企业资质归并整合的研究。加强企业资质动态监管，强化勘察设计市场准入清出机制。完善工程勘察设计企业跨区域开展业务的管理，规范企业市场行为，防止地方保护，加快建立统一开放、竞争有序的工程勘察设计市场。

　　（五）完善个人执业资格管理制度

　　进一步完善勘察设计个人执业资格制度框架体系，合理优化专业划分，逐步实现相关、相近类别注册资格的归并整合。完善执业标准，探索拓宽注册建筑师、勘察设计注册工程师的执业范围，强化执业责任，维护执业合法权益。加强执业监管，规范执业行为，加大对人员业绩、从业行为、诚信行为、社保关系的审查力度，防止注册执业人员的人证分离，全面提高执业人员的素质。

　　（六）改进工程勘察设计招投标制度

　　针对勘察设计行业特点完善招投标制度，研究推行不同的招标方式，大中型建筑设计项目采用概念性方案设计招标、实施性方案设计招标等形式，大中型工业设计项目采用工艺方案比选、初步设计招标等形式。工程勘察设计招标应重点评估投标人的能力、业绩、信誉以及方案的优劣，不得以压低勘察设计费、增加工作量、缩短勘察设计周期作为中标条件。

　　（七）加强工程勘察设计市场监管

　　健全工程勘察设计市场监督管理机制，加强对企业市场行为和个人从业行为的动态监管，定期开展勘察设计市场集中检查。健全勘察设计行业管理信息系统，逐步实现与工商、社保、税务等行政主管部门的信息联动，实现对各类市场主体、专业技术人员、工程项目等相关数据的共享和管理联动，提高监管效能。

　　（八）推行勘察设计责任保险和担保

　　进一步完善市场风险防范机制，加快建立由政府倡导、按市场模式运行的工程保险、担保制度，保障企业稳定运营。支持工程勘察设计领域的保险产品创新，积极运用保险机制分担工程勘察设计企业和人员的从业风险。引导工程担保制度发展，为工程勘察设计企业增强服务能力、提升企业实力提供支撑。

　　（九）保证工程勘察设计合理收费和周期

　　完善工程勘察设计收费和周期管理体系，进一步提高工程勘察设计质量和水平。合理确定工程勘察设计各阶段周期，在合同中明确约定并严格履行。完善优化设计激励办法，鼓励和推行优质优价。监督建设工程勘察设计承发包双方严格执行工程勘察设计收费标准。加大对工程勘察设计企业违规低价竞标和建设单位压缩合理勘察设计周期等行为的处罚力度。

　　（十）健全工程勘察设计行业诚信体系

　　按照“依法经营、诚实守信、失信必惩、保障有力”的原则，推进诚信体系建设，营造良好的勘察设计市场环境。完善工程勘察设计行业诚信标准，建立比较完整的各类市场主体和注册执业人员的信用档案。依托全国统一的诚信信息平台，及时采集并公布诚信信息，接受社会监督。加强对诚信信息的分析和应用，推行市场准入清出、勘察设计招投标、市场动态监管等环节的差别化管理，逐步培育依法竞争、合理竞争、诚实守信的勘察设计市场。

　　三、提升行业服务水平

　　（十一）拓宽工程勘察设计企业服务范围

　　支持企业参与工程建设项目全过程管理，引导企业加强业态创新。促进大型设计企业向具有项目前期咨询、工程总承包、项目管理和融资能力的工程公司或工程设计咨询公司发展；促进大型勘察企业向具有集成化服务能力的岩土工程公司或岩土工程咨询公司发展；促进中小型工程勘察设计企业向具有较强专业技术优势的专业公司发展。鼓励有条件的大中型工程勘察设计企业以设计和研发为基础，以自身专利及专有技术为优势，拓展装备制造、设备成套、项目运营维护等相关业务，逐步形成工程项目全生命周期的一体化服务体系。

　　(十二）增强工程勘察设计企业自主创新能力

　　鼓励工程勘察设计企业坚持自主创新，引导企业建立自主创新的工作机制和激励制度。鼓励企业创建技术研发中心，重点开发具有自主知识产权的核心技术、专利和专有技术及产品，形成完备的科研开发和技术运用体系。引导行业企业与生产企业、高等院校、科研单位进行战略合作，重点解决影响行业发展的关键性技术。支持有条件的工程勘察设计企业申请高新技术企业，全面提高工程勘察设计企业的科技水平。

　　（十三）强化工程勘察设计行业人才支撑

　　工程勘察设计企业要重视人才队伍建设，制订人才发展规划，努力建设一支结构合理、素质优秀的人才队伍。要建立健全与市场接轨的人才选拔任用、培养和分配激励制度，最大限度地调动从业人员的积极性和创造性，吸引和留住人才。加快行业领军人物、复合型人才、卓越工程师的培养，加强多层次人才梯队建设。强化职业道德教育，提高从业人员的责任心和使命感。

　　（十四）推进工程勘察设计行业信息化建设

　　加强信息化建设，不断提升信息技术应用水平。加快建立勘察设计行业信息化标准。积极推广三维设计、协同设计系统的建设与应用，大型建筑设计企业要积极应用BIM等技术。建立项目管理、综合办公管理、科研管理等相结合的集成化系统。探索发展云计算平台，实现硬件、软件、数据等资源的全面共享，增强企业的规范化、精细化管理能力，全面提高行业生产效率。

　　（十五）提高工程勘察设计质量保障水平

　　勘察设计企业应当严格执行法律法规和工程建设强制性标准，建立健全内部质量保证体系，注重全过程质量控制，加强审核环节管理，同时提高自身技术装备水平，积极开展人员职业道德与业务素质教育，全面提高勘察设计质量。勘察设计企业应当对设计使用年限内的勘察设计质量负责，企业法定代表人、技术负责人、项目负责人、各专业设计人、注册执业人员对勘察设计质量承担相应的责任。施工图审查机构应当对勘察设计质量严格把关，按照要求对勘察设计文件中涉及公共利益、公众安全和工程建设强制性标准的内容进行审查，全面提高工程勘察设计行业的质量水平。

　　（十六）鼓励工程勘察设计行业参与村镇建设

　　鼓励工程勘察设计企业和专业技术人员积极开展村镇建设工程勘察设计和相关专业技术工作，参与农房建设标准规范和农村房屋建设标准设计图集编制，提供农村基础设施和农房设计服务。允许注册建筑师、注册结构工程师等专业技术人员以个人名义承担农村低层房屋设计任务，并对设计质量负责，逐步提高农村房屋的工程质量。

　　（十七）推动工程勘察设计企业“走出去”

　　积极培育一批具有较强国际竞争力的大型工程勘察设计企业，加快行业国际化发展进程。对有实力、有信誉的工程勘察设计企业，在对外承包工程等经营活动等方面给予政策支持。鼓励企业与国际先进的工程公司、供应商、专利商、分包商建立合作关系，带动国际工程承包业务发展和设备材料出口。推动大型工程勘察设计企业掌握国际标准规范和通行规则，积极将国内标准规范推广应用于国际工程项目，逐步提高我国标准规范的国际地位。

　　四、强化行业组织作用

　　（十八）充分发挥工程勘察设计行业组织作用

　　充分发挥行业组织“提供服务、反映诉求、规范行为” 的桥梁纽带作用，切实履行服务行业企业的宗旨，加强行业自律，维护行业合法权益。支持行业组织参与政策研究、法规标准制定、行业科技进步、国际市场拓展等相关工作。引导行业组织在人才培训、国际交流、协调对外工程服务贸易争端、诚信体系建设、行业改革与发展等方面发挥更大作用。鼓励行业组织间加强沟通、交流与合作，形成合力，深入开展行业调研，研究行业发展与改革中的重大问题，提出对策建议，共同促进勘察设计行业的科学发展。