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民事案件法律文书释明制度的缺陷和完善方向/刘黎明

作者:法律资料网 时间:2024-07-22 17:11:50  浏览:9680   来源:法律资料网
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  在我国,法律文书释明制度出现于《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》。法律文书释明制度的核心是赋予法官释明权,释明制度的出现,促进了庭审的顺利进行,保障了当事人对法律及法律规则的知情权,是司法体制的一个进步。笔者经过对所在法院近几年来法律文书释明制度的研究和分析,发现现行法律文书释明制度存在一定程度的缺陷,撰写本文旨在与全体同仁共同探讨法律文书释明制度的完善方向,以期共同提高。


一、法律文书释明制度的概念

法律文书释明制度是指在当事人主张不充分,不正确或者当事人误以为自己提出的证据已经很充足时,主审法官行使释明权,就案件在事实和法律上向当事人进行必要的提示和讲解,使当事人能够有一个改正、补充和充分陈述案件事实及法律的机会。

二、法律文书释明制度存在的缺陷

(一)法官怠于行使释明权。当前,我国的民事审判方式改革引入了当事人主义的诉讼模式,法官依职权过多干预诉讼的情况逐步减少。但有的法官司法理念却又走向另一极端,过于强调程序的对抗性,法官中立性,裁判的被动性,认为当事人如因疏忽未提出相应主张而致败诉,责任在于当事人自己,法官只需依当事人主张的事实作出判决即可,致使有时诉讼的结果完全背离了公正,使得诉讼带有投机色彩,严重了影响当事人对于司法公正的信仰。

(二)法官惧于行使释明权。审判中如何正确行使释明权,对法官的能力素质提出了较高的要求。因为实务中对哪些问题需要释明、如何释明、释明到何种程度较难掌握,操作不当就易于出现纠问式的庭审、职权的探知或诉讼辅导等有悖于法官中立的情形。同时,行使释明权往往意味着对一方当事人进行援助,对方当事人容易产生误解,所以也不好把握。囿于自身的能力素质,为了避免给自己带来不必要的麻烦,明哲保身,许多法官不敢行使释明权。

(三)法官难于行使释明权。 释明权是法院的实务领域中的一个极具操作性的问题,但我国的民事诉讼法没有明确规定法官的释明权,只是在最高人民法院的若干司法解释中有所体现,如:《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第三条第一款、第八条、第三十三条第一款、第三十五条、第七十九条第一款、《最高人民法院关于适用简易程序审理民事案件的若干规定》第二十条以及《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》第五条第二款的规定。除上述的几条司法解释外,现有的法律再无其他规范。实际操作中,由于每个法官认识上的差异,对于应否释明、如何释明以及释明的内容应包括哪些等问题,个人掌握的标准不同,不自觉地表现出较大主观随意性很大,有损司法统一。


(四)法律文书释明制度在立法上存在缺陷

民诉法中关于释明权制度的规定是相当简单。释明权制度的核心是释明权的范围。它是法官行使释明权的法律根据。在我国的民事诉讼法立法史上,对于法官何时应行使释明权没有明确的规定,仅仅在最高人民法院《关于民事诉讼证据的若干规定》中才有明确的规定。且该规定仅是对法官对法律适用方面的释明权,而没有规定事实的释明权。纵观世界各国对释明权制度的立法,对法官事实释明权的规定是必不可少的,而且把法官对事实的释明权放在很重要的位置。在人民法院的审判实践中,需要法官对事实的释明时也是相当普遍的。我国民诉法对法官释明权的范围规定得很窄。由于法律规定的法官释明权的范围过于狭窄,因此,在审判实践中,法官行使释明权就属于过度行使释明权。因为立法上法官释明权范围的狭窄,导致在审判实践中法官行使释明权的无法可依,立法上的缺陷严重制约了法官释明权的行使。


(五)法官的素质存在差异

释明权的行使是法官的诉讼行为。它对于法官的政治素质和业务素质提出了更高更严的要求。要求法官尽一个善良正直有法律水平的人能力去行使释明。法官素质包括:第一,高尚的道德品质,要求法官做到公正、正直,忠于法律,忠于事实,秉公办案。第二,精深的业务知识,要求法官精通法律,并有娴熟运用法律的技能。第三,丰富的社会经验。对双方当事人的专业技能、法律知识、诉讼经验等方面能深入的洞察。从目前的法官队伍状况来看,关键是业务素质良莠不齐,不能适应行使释明权对法官所提出的高要求。


(六)对法律文书释明制度认识上存在误区

鉴于释明权制度在我国民事诉讼立法没有明确规定,对一些法官而言,释明权仍为一个较为遥远的法律概念,只是随着《证据规定》的实施才引起法官和社会公众的视野。因此,部分法官对释明权制度的价值、意旨、性质、范围和现实意义等仍存在认识上的误区,以致在实践操作中产生偏差和不当,造成当事人和社会公众对法官的中立地位错误认识。就当事人而言,基于我国长期以来实行职权主义模式,部分当事人实现权利的依赖性较强,认为只要将一张诉状送到法院后,就完全属于法院的职责范围,由法院履行当事人的主要诉讼义务,没有积极主动全面履行应负的举证义务。还有部分当事人对释明权制度缺乏认识,当法官依法向一方当事人行使释明权时,对方当事人就认为法官有意偏袒一方当事人或替其打官司,对法官的释明行为产生合理怀疑。


三、法律文书释明制度的完善方向

法律文书释明制度若想得到完善,必须要先做到以下三个方面:

(一)最大限度地实现实体公正。实现实体公正是司法程序追求的终极目标,是人们对现代司法的基本价值需求,也是司法人员的职责和义务。对于法院而言,要查清案件事实,只能通过证据才能将双方当事人之间的案件事实回复到纠纷发生时的状态,这就必然要求当事人的诉讼请求明确,证据确实充分。然而,由于当事人法律知识的欠缺,再加上对案件事实的片面理解甚至误解,导致当事人提出的诉讼请求不准确、不恰当,陈述意见不明确、不到位,以及提供证据不适当、不充分的情况经常出现。如果完全按照当事人主义模式和法院审判中通行的“不告不理”原则,这部分案件很可能被驳回起诉。这样一来,当事人对同一事实必然另行起诉,造成重复诉讼,增加了诉讼成本,降低了司法效率,影响了司法公正。规定法官释明义务就是在不放弃程序价值的前提下,倾向于对当事人实体权利的保护。在当事人不知如何进行诉讼时,法官必须履行释明义务,这样有利于查明案件事实,有利于了解当事人的真实意图,从而确保法院做出公正的裁判,使裁判结果得到民众的认同。

(二)充分合理地提高司法效益。法官释明义务的履行不仅能兼顾程序公正和实体公正,还能充分提高程序效益。通过释明,促使当事人提出充分、完整的诉讼资料,当事人与法院之间就如何适用法律进行交流和沟通,有助于发现案件的实质真实,并使当事人在诉讼中的程序主体权得到保障,防止了诉讼突袭,增加了当事人对法院裁判的接受程度,从而减少当事人的上诉、申诉,减少国家在二审和再审程序方面的经济成本,也降低当事人的诉讼成本。同时,法官进行释明时积极主动的姿态,符合我国大多数民众对司法的期待,有助于增强对法官的尊重,增加对司法的信任,加大司法的权威性,对社会行为起着正确的引导作用,有利于更好地维护社会秩序。

(三)及时有效地化解社会矛盾。诉讼程序极为繁杂,诉讼资料的提出、案件事实的陈述、法律适用的见解,不但一般人难以妥当处理,就是经过专业法律训练的律师,甚至包括法官也时常感到困惑。一个纠纷涉及多个法律关系,在当事人不知如何做出最有效最有力的主张而有可能导致败诉的情况下,法官明知如果当事人以另一法律关系作为诉讼基础则会胜诉,却闭着眼睛不告知。在对相关的纠纷可以利用同一诉讼程序解决的情况下,当事人变更诉讼请求可以更有力地维护自己权利的时候,法官明知却不提醒,既不符合诉讼经济的要求,又违背了纠纷一次性解决的目的,间接影响了社会公共利益和社会安全。因此,必须规定法官的释明义务,促使法官对当事人进行积极协助,以期达到纠纷一次性解决的理想。所以说法律文书释明制度未来完善的方向应从以下方面入手:1、对诉讼请求的释明,当事人提出的诉讼请求是法院审理案件的依据,当事人只有妥当提出诉讼请求才能达到实现权利保障的诉讼目的。当诉讼请求不清楚或不充分时,法官应当通过向当事人发问的形式,探求当事人的真实意思,促使当事人清楚表明诉讼请求或补充完善其诉讼请求。当诉讼请求明显不当时,法官更应该通过释明,促使当事人变更诉讼请求并提出新的诉讼资料。由此可见,将释明规定为法官必须履行的义务已是刻不容缓。2、对举证要求的释明,当事人之间有争议的事实,如果根据当事人提出的证据不能证明,就不能认定该事实成立。但如果当事人举证存在以下几种情况,法官应该进行释明促使当事人举证,而不允许直接依据证明责任作出否定的判断。(1)在当事人举证不充分的情形下,法官应该告知其继续举证。(2)在双方当事人对举证责任的承担有争议时,法官应该明确告知当事人由谁对该事实承担举证责任。(3)当事人提供的证据在形式上不符合法定要求,此时,法官应告知当事人所举证据的瑕疵情况,让其予以补正。如当事人只提供书面证言,应告知其通知证人出庭作证。(4)当事人提出的证据超出了举证期限,按照规定,人民法院审理时不组织质证,但对方当事人同意质证的除外。根据这一条,法院在组织质证前,应进行释明,告知当事人逾期提交证据材料是证据失权,即视为当事人放弃举证权利,对方当事人有权拒绝质证,告知后,再征询对方当事人是否同意质证。3、对法律观点的释明,在审判实践中,当事人对事实依据充分注意,而对法律依据往往漠不关心,辩论时对适用法律只字未提,法官对此也是听之任之,认为适用法律纯属法官的事,最后裁判下来,当事人因对法律的不解,败诉后大吃一惊,甚至会有受蒙蔽之感,使案件的公正性受到怀疑。因此,当法院查明的法律关系性质或者效力与当事人的认识不一致时,法官必须履行法律观点开示义务,向当事人解释法律,促使当事人正确理解法律规定并作出明确选择。这样,不仅使当事人打了一个明明白白的官司,而且也有利于法院查明案件事实,从源头上解决矛盾纠纷。4、在法院判决后,对双方在法律适用方面争议较大的案件进行判后答疑,可帮助当事人在充分了解法律后对自己案件的胜负作出比较理性的判断,减少不必要的上诉、申诉,实现息诉和保障社会稳定的目的。5、把握释明的限度,释明的限度是审判实践中难以把握的一个问题,由于释明不可避免会受到法官个人的价值取向、职业素养、性格爱好等因素的影响,极易混入法官主观随意性,导致释明不当。而不适当的释明又会招致当事人的不满,动摇其对法官中立和司法公正的信心。鉴于此,笔者认为应确立法官释明的原则首先是积极行使原则,规定在诉讼中法官应当积极履行释明义务,对依法应当履行而不履行或怠于履行释明义务的,法官应当承担一定的法律后果。其次,适度行使原则,释明只能在法定范围、依法定程序进行,应当以探知当事人真实意思为界限,不能干预当事人对自己实体权利、诉讼权利的处分,过度行使与不适当行使都应当承担一定的法律后果。再者是公正行使原则,应在当事人之间保持中立,不得有任何偏颇。最后是注意释明的行使方式,法官在进行释明时,一般应采用书面形式,采用口头告知形式的应当将释明的时间、地点、内容和法律事实依据制作笔录备查。审前的释明应在庭审中予以核实,庭审中的释明应公开进行,释明后对当事人的意见,应认真听取,并记录在案。在法官不当履行时,应该承担一定的责任。履行释明义务不当包括应当释明而未释明、不应当释明而进行了释明、释明超过必要的界限以及违反释明程序等情况。履行释明义务不当均可能损害当事人的程序主体权,导致对当事人诉权的侵害,构成程序瑕疵。法官的释明义务相对应的是当事人的诉讼权利,当权利受到侵害时,赋予当事人申请权。当法官怠于行使释明的情形下,由当事人启用申请权来提醒或促使法官正确和恰当地行使释明。赋予当事人异议权。当事人对法官采取的某些释明存有异议时,可以在诉讼中要求法官就其合理性作出解释。赋予当事人上诉权。因法官怠于行使释明或不当行使释明而可能影响案件正确裁判时,应该允许当事人以程序违法为由行使上诉权来进行救济,二审法院则根据程度轻重决定是否发回重审。


结语

当前,我国正处于社会转型的特殊历史阶段,不稳定、不和谐的因素逐步增多,越来越多的矛盾纠纷以诉讼案件的方式进入人民法院,人民群众日益增加的司法需求与现行诉讼模式不相适应的矛盾日益突出,这些对人民法院审判方式改革以及审判职能的延伸提出了新的更高的要求。法官释明所追求的是诉讼的公正,与追求“法律效果和社会效果的统一”是一致的。通过完善我国的法官释明制度,促使法官在审理案件时,对案件的事实和法律问题进行充分释明,认真对案件进行判前释法、判后答疑,给予当事人充分陈述意见的机会,让当事人把话说完不至于当案件判决时给当事人意外打击,有利于化解当事人的不满情绪,让当事人打一个明明白白的官司,从而促进社会矛盾纠纷的妥善解决,使法院裁判的案件达到案结事了的效果,增强当事人对法院的信任,有效减少涉诉信访案件的发生,维护社会和谐稳定。 


(作者单位:河北沧州孟村回族自治县人民法院)
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广东省依法行政考评办法

广东省人民政府


广东省人民政府令

第 185 号


  《广东省依法行政考评办法》已经2013年2月5日广东省人民政府第十二届1次常务会议通过,现予发布,自2013年6月1日起施行。



           省  长  朱小丹


                          2013年3月27日


广东省依法行政考评办法


第一章 总 则

  第一条 为了促进依法行政,加强法治政府建设,根据国务院《全面推进依法行政实施纲要》、《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》和《国务院关于加强法治政府建设的意见》等有关规定,结合本省实际,制定本办法。
  第二条 本办法适用于本省行政区域内的依法行政考评工作。
  第三条 本办法所称依法行政考评,是指考评主体对考评对象的依法行政状况进行考核、评价的活动。
  第四条 全省县级以上各级人民政府统一领导本行政区域内的依法行政考评工作,具体的组织实施工作委托同级依法行政(法治政府建设)工作领导协调机构负责。
  第五条 依法行政考评遵循公开透明、客观公正、分级负责、分类实施、公众参与的原则。
  第六条 依法行政工作应当纳入地方各级人民政府及其部门领导班子、领导干部落实科学发展观和政府绩效考评体系。


第二章 考评主体和考评对象

  第七条 省依法行政工作领导小组负责对各地级以上市和佛山市顺德区人民政府、省人民政府所属各部门、各直属机构的依法行政状况进行考评。
  第八条 各地级以上市人民政府、各县(市、区)人民政府设立的依法行政(法治政府建设)工作领导协调机构分别负责对下一级人民政府和本级人民政府所属各部门、各直属机构的依法行政状况进行考评。
  第九条 各地级以上市、各县(市、区)实行省以下垂直管理部门的依法行政状况,由其上一级主管部门进行考评,并书面征求当地人民政府的意见。
  第十条 实行双重管理部门的依法行政状况,由本级人民政府设立的依法行政(法治政府建设)工作领导协调机构进行考评,并书面征求其上一级主管部门的意见。


第三章 考评指标和基本要求

  第十一条 本省依法行政考评以省人民政府制定的法治政府建设指标体系为依据,具体包括下列指标:

  (一)制度建设情况;

  (二)行政决策情况;

  (三)行政执法情况;

  (四)政府信息公开情况;

  (五)社会矛盾防范和化解情况;

  (六)行政监督情况;

  (七)依法行政能力建设情况;

  (八)依法行政保障情况。
  省人民政府可以根据法治政府建设任务和形势的变化及实际需要,适时修订法治政府建设指标体系并重新公布实施。
  第十二条 制度建设的基本要求:

  (一)政府立法、制定规范性文件的科学性、民主性明显增强,质量明显提高;

  (二)规范性文件监督管理制度得到有效落实,制定规范性文件符合法定权限和程序;

  (三)地方性法规、政府规章和规范性文件的清理、评估机制健全,制度执行力得到有效保障。
  第十三条 行政决策的基本要求:

  (一)行政决策规则明确、程序完备,依法、科学、民主决策机制基本形成;

  (二)民意调查、听取意见、专家论证、社会听证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定成为重大行政决策的必经程序;

  (三)行政决策后评估、跟踪反馈、责任追究等制度得到有效落实。
  第十四条 行政执法的基本要求:

  (一)行政执法主体和行政执法人员资格制度有效推行,执法行为符合法定权限和程序;

  (二)权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制基本建立,行政执法责任制全面落实;

  (三)行政执法监督制度健全,公民、法人和其他组织的合法权益得到有效保障。
  第十五条 政府信息公开的基本要求:

  (一)严格执行《中华人民共和国政府信息公开条例》,政府信息公开工作机制健全,配套制度完善;

  (二)坚持依法主动公开政府信息,严格落实政府信息公开责任制度;

  (三)社会公众依法提出的政府信息公开申请在法定时限内得到处理和答复,公民、法人和其他组织获取政府信息的法律权利得到充分保障。
  第十六条 社会矛盾防范和化解的基本要求:

  (一)地方各级人民政府负总责、政府法制机构牵头、各职能部门为主体的行政调解工作体制有效建立,行政调解与人民调解、司法调解相衔接的大调解联动机制基本形成;

  (二)行政复议申请渠道畅通,行政复议案件得到依法、公正处理,生效的行政复议决定得到有效履行;

  (三)行政应诉规则完善,人民法院的生效判决、裁定得到有效执行,司法建议得到妥善处理;

  (四)信访事项得到依法处理,社会和谐稳定得到有效保障。
  第十七条 行政监督的基本要求:

  (一)行政监督制约机制完善,行政问责制度健全;

  (二)自觉接受人大及其常委会的监督、政协和民主党派的民主监督、司法机关依法实施的监督和新闻舆论监督,人民群众对政府行为的知情权、参与权、表达权和监督权得到依法保障;

  (三)政府内部层级监督和专门监督得到加强,监督效能明显提高。
  第十八条 依法行政能力建设的基本要求:

  (一)领导干部学法用法机制健全、制度落实,运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力明显增强;

  (二)行政机关工作人员开展法律知识培训考核实现制度化、规范化,依法行政、依法办事的能力明显提高;

  (三)尊重法律、崇尚法律、遵守法律的氛围基本形成。
  第十九条 依法行政保障的基本要求:

  (一)依法行政(法治政府建设)工作的领导协调机制健全,规划部署到位;

  (二)推进依法行政的具体措施得力,督促检查到位;

  (三)具体负责推进依法行政的工作机构健全,责任分工到位;

  (四)依法行政工作经费落实,财政保障到位。


第四章 考评方法和考评程序

  第二十条 依法行政考评采取行政系统内部考核与社会评议相结合、上级考核与被考评对象自查相结合、书面审查与实地考查相结合、定性评价与定量考核相结合的方式进行。
  考评工作应当邀请人大代表、政协委员、专家学者、新闻媒体和其他有关方面的代表参加。
  第二十一条 依法行政考评的标准、过程和结果应当公开,接受社会监督。
  第二十二条 依法行政考评按年度实施,每年组织一次。
  第二十三条 依法行政考评按下列程序实施:

  (一)考评主体根据本办法,结合本级人民政府或者本系统年度依法行政工作部署,每年制订下发年度依法行政考评方案,明确考评工作的组织安排、考评对象、内容标准、方式方法、程序步骤、具体要求等事宜。
  (二)被考评对象对照考评方案,对本地区、本部门的依法行政工作进行自查总结,形成依法行政年度报告,连同年度依法行政工作情况统计表一并上报考评主体。
  (三)考评主体通过审阅年度报告、核查相关统计表、听取工作汇报、现场查阅相关文件资料、抽查行政执法案卷等方式,对被考评对象的依法行政状况进行内部考核。
  (四)通过网上测评、问卷调查、征求意见等方式,对被考评对象的依法行政状况进行社会评议。社会评议原则上由考评主体委托专业调查机构实施;必要时,亦可由考评主体自行组织实施。
  (五)考评主体根据内部考核、社会评议等情况,确定被考评对象的综合得分和考评等次,并书面通知被考评对象。
  (六)被考评对象对考评结果有异议的,可以在收到考评结果通知书之日起7个工作日内向考评主体书面提出复核申请;考评主体应当在收到复核申请之日起7个工作日内进行复核,并将复核结果书面告知被考评对象。
  第二十四条 依法行政考评按百分制计分,其中,行政系统内部考核分值不超过80%,社会评议分值不低于20%;各项考评指标的分值比例按省人民政府制定的法治政府建设指标体系确定的标准执行;对政府工作部门的考评,可以根据相关部门是否具有行政许可、行政处罚、行政征收、行政强制等行政执法职能,分门别类对考评指标及其分值比例作适当调整,并在考评方案中予以明确。
  第二十五条 被考评对象有下列情形之一的,每项分别增加2分:

  (一)依法行政工作或者专项法制工作成绩突出,获省部级(不含省直部门,下同)以上机关表彰奖励,或者被省部级以上机关评定为先进单位、示范单位的;

  (二)依法行政工作或者专项法制工作被省部级以上机关作为典型经验予以介绍推广的;

  (三)依法行政工作或者专项法制工作被省级以上主要新闻媒体作为典型经验予以宣传报道的;

  (四)行政机关负责人亲自出庭应诉行政案件的;

  (五)考评主体确定的其他情形。
  加分情形为同一事项的,不重复加分;考评综合得分超过100分的,以100分为限。
  第二十六条 被考评对象有下列情形之一的,相关考评指标项按零分计算,并且在总得分中再扣除2分:

  (一)超越法定权限或者违反法定程序作出行政决策,造成重大损失或者恶劣影响的;

  (二)违法行政或者行政不作为,引发恶性事件或者重特大安全、环境等事故的;

  (三)未依法处置重特大突发事故,对国家利益、公共利益或者公民合法权益造成严重损害的;

  (四)在行政诉讼中不答辩、不应诉或者不执行人民法院生效裁判的;

  (五)在考评工作中弄虚作假或者考评主体确定的其他情形。
  扣分情形为同一事项的,不重复扣分;累计扣分超过10分的,以10分为限。
  第二十七条 本省依法行政考评的结果分为优秀、良好、一般三个等次。各考评主体应当按照政府与部门分开、区分政府部门类别的原则,对综合得分达80分以上并且排名居前20%的被考评对象,评定为优秀等次;综合得分达80分以上但排名未进入前20%的,评定为良好等次;综合得分未达80分的,评定为一般等次。
  第二十八条 考评主体对实行省以下垂直管理部门的考评,应当在书面征求被考评对象所在地人民政府意见的同时,请当地人民政府按百分制对被考评对象的依法行政状况进行打分,并按照考评主体的考评得分占80%、当地人民政府的考评得分占20%的原则,综合计算被考评对象的最终得分,确定相应的考评等次。
  考评主体对实行双重管理部门的考评,应当在书面征求被考评对象的上一级主管部门意见的同时,请上一级主管部门按百分制对被考评对象的依法行政状况进行打分,并按照考评主体的考评得分占80%、上一级主管部门的考评得分占20%的原则,综合计算被考评对象的最终得分,确定相应的考评等次。


第五章 考评结果应用及法律责任

  第二十九条 依法行政考评主体应将考评结果在行政系统内部进行通报,对评定为优秀等次的被考评对象予以表彰,对评定为一般等次并且考评综合得分未达60分的被考评对象予以批评,并在有关政府门户网站或者新闻媒体予以公示。
  第三十条 依法行政考评主体对下一级人民政府和本级人民政府所属各部门、各直属机构的考评,应将考评结果抄报同级党委、人大常委会和上一级人民政府,并抄告同级党委组织部门和纪检监察部门;对实行省以下垂直管理部门的考评,应将考评结果抄告被考评对象所在地人民政府、党委组织部门和纪检监察部门;对实行双重管理部门的考评,应将考评结果抄告同级党委组织部门、纪检监察部门和被考评对象的上一级主管部门。
  依法行政考评结果应当作为被考评对象的负责人职务任免、职级升降、交流培训、奖励惩处的重要依据。
  第三十一条 被考评对象连续两年被评定为优秀等次的,考评主体可以将其确定为本地区或者本系统依法行政工作的示范创建单位。
  考评结果被评定为一般等次并且考评综合得分未达60分的,由考评主体责令其限期整改,并建议相关机关取消被考评对象当年度各项评选优秀、先进、模范单位等资格。
  第三十二条 被考评对象拒不落实整改,或者连续两年考评综合得分未达60分的,依法追究被考评对象主要负责人和相关责任人员的责任。
  第三十三条 被考评对象在考评工作中弄虚作假、隐瞒事实或者消极应付的,依法追究其主要负责人和相关责任人员的责任;涉嫌犯罪的,移送司法机关依法处理。
  第三十四条 考评主体工作人员在考评工作中徇私舞弊、玩忽职守或者失职渎职的,依法追究其纪律责任;涉嫌犯罪的,移送司法机关依法处理。


第六章 附 则

  第三十五条 本省各级行政机关开展涉及依法行政内容的考核、评比、检查项目,应当与依法行政考评相衔接,避免重复考核、评比、检查。
  各级行政机关必须开展行政执法考评或者行政执法检查的,应当统一纳入依法行政考评范畴,并报同级依法行政(法治政府建设)工作领导协调机构统筹安排。
  各级行政机关开展其他考评,其考评结果能够直接体现本办法第十一条所规定指标情况的,应及时将考评结果报送同级依法行政(法治政府建设)工作领导协调机构,实现考评结果资源共享。
  本省依法行政考评与其他考核、评比、检查事项相衔接的具体办法,由省依法行政工作领导小组另行制定。
  第三十六条 对本省各级人民政府及其部门的派出机关、派出机构和法律、法规授权行使行政职权组织的依法行政考评工作,参照本办法执行。
  第三十七条 各考评主体开展依法行政考评所需工作经费,应当纳入年度预算,由同级财政予以保障。
  第三十八条 本办法自2013年6月1日起施行。







东莞市推动产业结构调整和转型升级实施 “三旧”改造土地管理暂行办法

广东省东莞市人大常委会


东莞市推动产业结构调整和转型升级实施 “三旧”改造土地管理暂行办法


(2009年3月10日东莞市第十四届人民代表大会常务委员会第十六次会议通过)



第一章 总则

第一条 为推动全市产业结构调整和转型升级,加快实施 “三旧”(旧城镇、旧村庄、旧厂房)改造,根据《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国土地管理法》及其实施条例、国务院《促进产业结构调整暂行规定》、《广东省控制性详细规划管理条例》、《广东省实施〈土地管理法〉办法》、《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》等法律、法规和规章的规定,结合本市实际,制定本办法。

第二条 实施“三旧”改造,应当遵循“尊重历史、解放思想,节约集约、盘活资产,规划先行、统筹发展,政府引导、市场运作”的原则。

实施“三旧”改造,应有利于城市整体的空间转型;应合理确定总体开发强度,预留道路交通、社会公共服务设施和市政基础设施的用地空间,预留城市绿地和开放空间。

第三条 “三旧”改造的形式包括:

(一)转型企业明晰土地权属;

(二)建设用地改变用途;

(三)超占土地完善手续;

(四)单宗建筑拆建改造;

(五)成片拆迁改造。

前款第(一)项至第(四)项涉及有建筑物的,建筑物应当是在2008年5月28日(《东莞市在建违法建筑处理办法》实施之日)前已实际建成,且经建设部门检查符合建筑安全质量要求。

第四条 有下列情形之一的,不纳入“三旧”改造范畴:

(一)不符合土地利用总体规划、城镇总体规划、控制性详细规划,市域生态控制线规划的;

(二)不符合产业发展政策和行业发展规划的;

(三)土地权属有争议的;

(四)被司法机关和行政机关依法裁定、决定查封或以其他形式限制土地权利的;

(五)其他不纳入“三旧”改造范畴的情形。

第五条 市政府成立推动产业结构调整转型升级实施“三旧”改造领导机构(以下简称领导机构),负责审定以下事项:

(一)是否属于本办法第三条、第四条规定的情形;

(二)建设项目实际建成时间(申请人举证,镇街城建办初核);

(三)企业注册登记时间以及经营范围(申请人举证,工商部门初核);

(四)其他需要审定的事项。



第二章 转型企业明晰土地权属

第六条 符合产业发展政策的转型企业,不改变土地原批准用途的,可按本章规定取得原已实际使用的已批建设用地使用权。

第七条 转型企业包括:

(一)“三来一补”企业转为在莞登记注册的外商投资企业;

(二)个体工商户、个人独资企业和个人合伙企业等转为具备法人资格的经营实体;

(三)整合原有土地资产,组建企业集团或进行股份制改造的企业(含拟上市公司);

(四)利用工业厂房、仓储用房、传统商业街等存量房产、土地资源兴办信息服务、研发设计、创意产业等现代服务业的企业;

(五)符合产业发展政策的其他情形的企业。

第八条 企业转型前已实际使用已批集体建设用地,但建设用地使用权人仍登记为集体经济组织的,按以下规定取得建设用地使用权。

(一)申请国有建设用地使用权的,应将原已批集体建设用地征为国有,再办理供地手续。

1、不改变原工业用途,于2006年8月31日之前(不含本数)实际建成的,经公示后可以协议出让方式供地;2006年8月31日之后建成的,建筑物作价与建设用地使用权一并进入土地市场公开交易。

2、不改变原经营性用途,于2002年7月1日之前(不含本数)实际建成的,经公示后可以协议出让方式供地;2002年7月1日之后建成的,建筑物作价与建设用地使用权一并进入土地市场公开交易。

(二)申请集体建设用地使用权用于工业用途的,按照《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》办理,以协议出让方式供地。

《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》实施之前,建设用地使用权人已登记为非本集体经济组织的,参照上述规定办理。

第九条 国有划拨建设用地,依法准予转让的,由受让方办理出让手续,缴纳土地出让金。

以划拨方式取得土地使用权的单位利用工业厂房、仓储用房、传统商业街等存量房产、土地资源兴办信息服务、研发设计、创意产业等现代服务业的,土地用途和使用权人可暂不变更。

第十条 原挂靠镇(街)房地产开发企业的土地实际使用者,解除挂靠关系明晰土地权属的,按《关于对镇街下属房地产企业进行专项清理的通知》(东府办函[2007]222号)办理;原挂靠镇(街)和村(居)所办的其他公有制经济实体,解除挂靠关系明晰土地权属的,参照本办法第八条规定办理。

第十一条 因撤销、解散、合并或分立等原因注销企业登记,使建设用地使用权人发生变化的,按清算结果处理。企业破产的,按《中华人民共和国破产法》有关规定处理。

第十二条 企业转型且改变土地原批准用途的,按本办法第三章规定办理。



第三章 建设用地改变用途

第十三条 符合下列条件的集体建设用地改为经营性用途,按本办法第十四条、第十五条、第十六条规定办理:

(一)建设项目已实际建成;

(二)根据城镇规划调整或经依法批准改作经营性用途的;或者虽未经批准擅自改为经营性用途,但已接受相关部门依法处理的。

第十四条 本集体经济组织自用的已批建设用地,其土地用途可改为商业、旅游、娱乐、加油站等经营性用途,不纳入公开交易范围,不需补缴地价,但不得用作开发商品住宅项目。

第十五条 本集体经济组织自用的未经批准的项目用地申请经营性用途前,应当经有关部门依法处理并完善以下相关审批手续:

(一)建设项目于1999年1月1日之前(不含本数)实际建成的,可按1987年实施的《土地管理法》规定办理。

(二)建设项目于1999年1月1日之后实际建成的,按1999年实施的《土地管理法》办理农地转用手续。

第十六条 非本集体经济组织使用的已批集体建设用地改为经营性用途,必须按照《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》办理,建筑物作价与建设用地使用权一并进入土地市场公开交易;非本集体经济组织使用的未经审批的项目用地,应当参照本办法第十五条规定经有关部门依法处理并完善相关审批手续后申请公开交易。

按《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》取得的已批集体建设用地改变用途的,按流转合同约定办理。

第十七条 因实施“三旧”成片拆迁改造专项规划需对宅基地进行改造的,按本办法第六章规定办理。

第十八条 国有出让建设用地改为经营性用途的,应当经有关部门批准,签订出让合同变更协议或者重新签订出让合同,相应调整土地出让金,办理土地变更登记。

原出让合同对改变土地用途的处理方式另有约定的,按约定办理。

第十九条 国有划拨建设用地改为经营性用途的,应报经有关部门批准,办理出让手续,按照市场价补缴土地出让金。改为经营性用途并转让的,应报经有关部门批准,并在土地有形市场公开交易,按照市场价补缴土地出让金;低于市场价交易的,市政府行使优先购买权。

属于企业转制范围的,按企业转制规定办理。



第四章 超占土地完善手续

第二十条 建设项目超出原批准范围占用土地,经发改部门认定符合产业发展政策以及由国土部门实地勘察认定同时具备下列条件的,经有关部门依法处理后按本章规定完善用地手续:

(一)已实际建成,且原批准土地与超占土地属于同一项目宗地,不可分割。

(二)超占土地与原批准用地的土地所有权性质一致,土地用途一致,实际土地使用者一致。

第二十一条 超占土地未办理农地转用或征地手续的,按以下规定完善用地手续:

(一)超占土地上的建筑物于1999年1月1日之前(不含本数)实际建成的,按1987年实施的《土地管理法》规定办理。

(二)超占土地上的建筑物于1999年1月1日之后实际建成的,按1999年实施的《土地管理法》办理农地转用手续。

申请国有建设用地使用权的,同时办理征地手续,公示后以协议出让方式供地;申请集体建设用地使用权的,按照《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》办理,以协议出让方式供地。

第二十二条 超占土地已办理农地转用或征地手续的,按照本办法第二十一条第二款规定以协议出让方式办理供地手续。

第二十三条 超占土地原已依法批准为建设用地,视实际情况按转让或变更办理用地手续;涉及集体建设用地征为国有的,参照本办法第二十一条规定办理。



第五章 单宗建筑拆建改造

第二十四条 单宗已批建设用地,土地使用者不改变土地批准用途、批准面积自行拆建改造原建筑物,经规划部门批准提高容积率、建筑密度等规划要素,经建设部门检验符合建筑质量要求的,按以下规定报市国土部门办理用地手续,不再调整土地出让金、建设配套设施费:

(一)国有建设用地,属于出让的,变更或重新签订出让合同;属于划拨的,重新核发划拨决定书。

(二)集体建设用地,由本集体经济组织自用的,报市国土部门备案;非本集体经济组织依法使用的,土地使用者应与集体经济组织协商一致,变更或重新签订流转出让合同。

第二十五条 未建的已批经营性用地,申请提高容积率、建筑密度等规划要素的,应依法报经市规划部门批准。



第六章 成片拆迁改造

第二十六条 镇人民政府(街道办事处)应根据土地利用总体规划、城镇总体规划、控制性详细规划、市域生态控制线规划,划定“三旧”成片拆迁改造区域,编制“三旧”成片拆迁改造专项规划,征求公众意见,并经市规划部门审核后,报市城建工作领导小组批准,向社会公示。

镇人民政府(街道办事处)应根据“三旧”成片拆迁改造专项规划,编制具体拆迁改造项目方案,报市城建工作领导小组审定,向社会公示。

单位和个人均可向镇人民政府(街道办事处)提出具体拆迁改造项目方案编制建议。

第二十七条 具体拆迁改造项目方案的编制技术规程由市规划部门制定。具体拆迁改造项目方案必须明确改造后的土地用途及规划要素,必须包含拆迁改造范围内土地和房屋的权属调查和登记结果。

镇人民政府(街道办事处)应当组织当地国土、房管部门对具体拆迁改造项目范围内的土地和房屋开展权属调查工作。

第二十八条 市人民政府授权实施拆迁改造的机构或土地收储机构、镇人民政府(街道办事处)、集体经济组织,以及具备资质条件的其他单位,均可根据具体拆迁改造项目方案和本章规定参与“三旧”成片拆迁改造。

第二十九条 镇人民政府(街道办事处)可根据经批准的具体拆迁改造项目方案,通过招标方式确定具体拆迁改造项目拆迁单位。具体拆迁程序如下:

(一)拆迁单位编制拆迁补偿方案,报镇人民政府(街道办事处)批准,向社会公示。

(二)拆迁单位根据经批准的拆迁补偿方案与被拆迁人协商房屋拆迁、收回国有建设用地使用权、征收集体土地等有关补偿事宜,签订拆迁补偿协议,承担拆迁补偿。

(三)拆迁单位备齐拆迁补偿资料,送国土、房管部门汇总,依法办理收地、征地手续,依法开展拆迁。

第三十条 拆迁单位按本办法第二十九条规定完成拆迁后,可按以下规定取得建设用地使用权。

(一)项目用地符合划拨目录的,办理划拨手续。

(二)项目用地应当有偿使用的,视具体情况以协议出让或公开交易方式办理供地手续。拆迁资格与拆迁范围内的建设用地使用权捆绑同步招投标的,视同公开交易方式办理供地手续。

拆迁单位前期投入的拆迁补偿成本可以折抵地价款。具体根据拆迁改造项目方案确定的总容积率、建筑密度和测定的楼面地价,计算应收总地价款;再根据总容积率分段折抵拆迁补偿成本:

1、容积率2.0(含)以下部分,全额折抵。

2、容积率2.0至3.0(含)部分,折抵50%。

3、容积率3.0至4.0(含)部分,折抵20%。

4、容积率4.0以上部分,不再折抵。

(三)拆迁单位必须根据经批准的“三旧”成片拆迁改造专项规划和具体拆迁改造项目方案代征代拆道路交通、市政、公建等公共用地,在项目取得建设用地使用权的同时,无偿交给政府使用。

市国土部门根据提供的公共用地面积按1:1比例换算为 计容建筑面积,在应收总地价款中折抵代征代拆成本。

上述第(二)项和第(三)项折抵总额超过总地价款的,由市规划部门根据超额部分等量核增项目总容积率。

第三十一条 各集体经济组织可根据经批准的具体拆迁改造项目方案编制拆迁补偿方案,在本集体土地范围内组织拆迁。

完成拆迁后的集体土地,由集体经济组织统一安排使用。符合规划条件的,可由本集体经济组织自用或以流转方式用于经营性项目(商品住宅项目除外)。采取流转方式用于经营性项目的,应进入土地市场公开交易。

具备资质条件的其他单位参与集体土地上的具体拆迁改造项目的,具体操作程序参照本办法第二十九条规定执行。

第三十二条 按本办法实施的“三旧”成片拆迁改造,建设用地改造为农用地的,原建设用地可调整使用,并按改造为农用地面积的20%奖励土地利用年度计划指标。

第三十三条 “三旧”成片拆迁改造范围内涉及农地转用的,土地利用年度计划指标由市政府优先安排。当地镇街土地利用年度计划指标可申请配额不足的,可由市国土部门向省申请周转指标解决。

第三十四条 “三旧”成片拆迁改造用地征缴的土地税费中市留成部分,由市财政部门制定具体返还办法。



第七章 法律责任

第三十五条 采取欺骗、隐瞒手段,骗取领导机构审核同意,将不符合条件的项目用地纳入本办法办理的,撤销其用地手续。

第三十六条 行政机关及其工作人员滥用职权,徇私舞弊,将不符合条件的项目用地纳入本办法办理的,撤销其用地手续,由监察部门依法予以行政处分;构成犯罪的,移送司法机关依法追究刑事责任。

第三十七条 采取威逼、恐吓或其他方式,违法强制拆迁的,由拆迁主管部门责令停止拆迁,追究有关人员责任;构成犯罪的,移送司法机关依法追究刑事责任。


第八章 附 则

第三十八条 市国土资源局、市城建规划局、市财政局等相关部门应当按照本办法的规定,结合各自的职责分别制定实施细则。

第三十九条 本办法由市国土资源局和市城建规划局按照各自的职责负责解释。

第四十条 本办法自公布之日起施行。