论民事调解反悔制度的完善
江西省高安市人民法院 王永东 丁斌
法院调解作为民事诉讼法的一项基本原则和人民法院审理民事案件的重要方式，在司法实践中具有广泛的适用性，是我国当代司法制度经验的结晶，对我国社会主义建设和维护社会稳定发挥了积极的作用。但随着市场经济制度的确立和民主法治建设的推进，现行调解制度中存在的某些弊端日益凸显，与我国目前司法改革进程中追求的公正和效率的主题不相和谐，其中诉讼调解中的反悔制度就存在一定的缺陷。为此，本文拟就现行反悔制度存在的缺陷、反悔制度的认识及立法完善作些粗浅探讨，以利我国调解制度的改革。
诉讼调解中反悔制度存在的弊端和缺陷
我国民事诉讼法对反悔的提出仅有一个条件限制，即在民事调解书送达之前提出即可。至于反悔的理由、其他条件则在所不问，这样的反悔制度在司法实践中充分地显露了其存在的弊端和缺陷。
首先，有损审判权威。在庭审中，当事人在法庭主持下达成了调解协议，审判人员或者合议庭就应依法对协议进行审查，决定是否对其予以确认，进而宣布闭庭。如果一方或多方反悔，根据民事诉讼法之规定，法院则应继续审理，并及时作出判决。这样一来，宣判是反悔的必然结果，而宣判又是庭审的组成部分，法院从而又在闭庭的基础上进行开庭，这岂不矛盾？况且在判决之前法院已对调解协议进行了确认（民事调解书上已清楚地写明），既然确认后又岂可更改？这是很不严肃的，所以说，现行民事诉讼中的反悔制度有损审判权威。
第二，不符合双方当事人的合意。当事人达成调解协议是在有审判权介入的情况下形成的，一般是双方互谅互让的结果，必然是权利方的适当让步，这可视为其对自己的民事权利的处分，是双方合意的结果，当然地可称之为合同，而且是经法院确认后的合同，理应对当事人具有约束力。一方反悔导致调解协议不发生法律效力必然是对另一方的不公。在民事活动交往中，我们提倡当事人意思自治原则，而在民事诉讼中，又岂可对当事人的合意熟视无睹？
第三，反悔的条件未予以界定，当事人进行反悔的随意性大。由于反悔的条件法律未予以明确规定，导致某些当事人无视法院的存在，与对方恶意磋商，借调解试探对方虚实，一旦调解书送达时便反悔，由于反悔的条件未予以明确界定，形成了法律真空，使之有空可钻。
第四，增加了诉讼成本。双方当事人在法院主持下达成调解协议后，法院根据双方当事人达成的调解协议制作民事调解书，在送达时或送达前一方当事人表示反悔，法院依照民事诉讼法的规定应及时通知另一方当事人，又需要继续审理，必然会增加诉讼成本，这与追求降低诉讼成本的司法制度改革的目标不一致。
第五，与追求高效的司法终极目标相悖。公正与效率是21世纪人民法院的工作主题，是当代诉讼模式的价值取向，允许当事人随意反悔，自然会增加审案期限，从而降低办案效率。这与寻求高效的司法改革不相协调。
第六，对不需要制作民事调解书的案件剥夺了当事人的反悔权。民事诉讼法规定了可以不制作民事调解书的案件有：（一）调解和好的离婚案件；（二）调解维持收养关系的案件；（三）能够即时履行的案件； （四）其他不需要制作民事调解书的案件。对以上不需制作民事调解书的案件，由于没有送达调解书这个程序，民事诉讼法规定只要当事人和审判人员在记有协议的笔录上签字后，即具有法律效力。这样，当事人不可能在送达调解书前反悔，这实际上否认了这类案件当事人的反悔权。
第七，提出反悔的时间过于笼统。由于民事诉讼法未规定何时送达调解书，只规定当事人可在调解书送达之前反悔，使得审判人员具体操作起来随意性很大：有的在当事人达成调解协议后，审判人员为防止当事人反悔，随即就制作民事调解书送达，使得当事人无时间思考是否反悔，这无形中剥夺了当事人的反悔权；有的又长时间不送达，造成某些当事人思想波动而提出反悔，这不利于纠纷的解决，也降低了诉讼效率。
第八，反悔制度的设立会引起一些负面效应。人民法院制作调解书后往往不是同时将调解书送达给双方当事人，一方当事人收到调解书后就以为调解书已经生效，按照调解书的内容行事，而后收到调解书的一方又提出反悔，很容易造成工作上的被动。特别对于离婚案件来说，先收到调解书的一方当事人认为调解书已经发生法律效力，而与他人另行结婚，另一方在送达调解书时反悔了，根据民事诉讼法规定不能认为调解书已经发生法律效力，这样会造成许多不必要的麻烦和产生新的矛盾。
对设立反悔制度的认识
民事调解的一个重要原则就是双方当事人必须自愿，并且该原则须贯彻调解过程的始终，反悔就是当事人行使自愿权的最后意愿表示。同时，反悔制度是民事诉讼法为保障当事人合法权益设置的一道屏障，是一种司法救济手段，对促进当事人积极接受调解有一定的意义，因此我们不能全盘否定民事诉讼调解中的反悔制度。但是，反悔毕竟是民事调解中的一个内容，我们不主张当事人可以任意的反悔，毕竟民事调解是当事人对民事权利的处分，是在诉讼这个特殊环境场合下行使的，其民事权利的处分是法律的处分①，是当事人的民事法律行为，当事人不得随意地否定该行为的效力，人民法院也不宜支持当事人随意提出的反悔。
改革与完善诉讼调解中反悔制度的立法建议
基于以上反悔制度中存在的弊端和缺陷，结合对反悔制度设立的认识，为深入的进行当今的司法制度改革，贯彻新世纪人民法院的工作主题——公正与效率，笔者认为应从限制反悔、反悔须具备的条件、反悔的时限三个方面来健全反悔制度。
一、严格限制反悔的提出
人民法院审理民事案件进行调解，是在案件事实清楚的基础上，分清是非，在当事人自愿的前提下，进行调解。当事人在法院主持下达成调解协议，不仅是当事人双方自愿的结果，还有审判权因素的介入，而且最终调解协议须经法院确认。当事人行使的行为是民事法律行为，是对其民事权利进行法律上的处分，对一般的民事法律行为的变更、撤销尚需经过一定的法定程序才能实现，对法庭上达成的调解协议的否定更应慎重，况且在法庭上达成的调解协议还有审判权因素的介入，它应具有相对的稳定性，随意否定调解协议是很不严肃的，也与我们所追求的司法改革目标——高效是格格不入的。因此，笔者认为，在一般情况下，应严格限制当事人行使反悔权。防止当事人滥用反悔权，不允许当事人反悔，这是我们在进行民事调解时应坚持的一个原则，它对维护审判权威及提高诉讼效率有着深远的意义。
（一）各地对调解协议反悔限制的司法实践
当前，各地司法机关围绕“公正与效率”这个主题，对调解制度尝试着改革。据报载，2001年，贵阳市司法局与贵阳市中级人民法院开展了尝试基层调解与诉讼程序的“接轨”改革，主要内容是民间纠纷经过调解委员会调解达成协议后，由街道（乡、镇）调解中心出具人民调解协议书，如当事人反悔或拒不履行协议，其中一方当事人向人民法院起诉的，法院应当对当事人在街道（乡、镇）调解中心达成的协议书进行审核。如协议不违反法律、法规的规定，不损害国家、集体、第三人及社会公共利益，也无重大误解或显失公平，法院可以直接在判决书中支持协议条款，通过诉讼程序赋予调解协议实质上的法律约束力②。贵阳市的这种做法实际上是否定了当事人对诉前调解协议的反悔权，而且是通过法院的裁判否定了当事人的反悔权。因此，对在诉讼中法院主持下达成的调解协议更是不可轻易允许当事人反悔，须严格限制当事人反悔。
其实，有些高级人民法院在如何对待当事人不履行诉前有关部门主持下达成的调解协议或自行达成的和解协议出台了一些规定，例如《江西省高级人民法院关于人身损害赔偿范围和标准若干问题的意见》第17条规定，当事人经公安机关调解或自行和解达成协议并实际履行完毕的，一方或双方以赔偿金额过低或过高为由，向人民法院起诉要求重新确认赔偿金额的，人民法院不予支持。该意见第19条规定，当事人双方经公安机关调解达成赔偿协议，受害人及其家属起诉仅要求责任人履行调解协议的，按一般债务纠纷处理。从以上规定可知，其对当事人反悔进行了一定的限制。
（二）最高人民法院的司法解释倾向于限制反悔。
为了公正审理涉及人民调解协议的民事案件，最高人民法院出台了《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》，该规定将调解协议视为合同，像处理合同纠纷一样来认定调解协议的效力，这是对人民调解协议反悔的一个严格限制。也就是说，一般情况下，人民调解协议不容双方任意反悔。
针对适用简易程序审理的民事案件，由于案件事实清楚，权利义务关系明确，争议不大，最高人民法院对此取消了当事人的反悔权。《最高人民法院关于适用简易程序审理民事案件的若干规定》（法释[2003]15号）第十五条规定：“调解达成协议并经审判人员审核后，双方当事人同意该调解协议经双方签名或者捺印生效的，该调解协议自双方签名或者捺印之日起发生法律效力。当事人要求摘录或者复制该调解协议的，应予准许。调解协议符合前款规定的，人民法院应当另行制作民事调解书。”这种规定在一定程度上取消了当事人的反悔权，与民事诉讼规定的当事人享有反悔权的规定相悖，但对提高司法效率来说无疑是有益的。
二、可反悔的条件
不允许当事人反悔是一般原则，这只能维护审判权威和提高司法效率，但我们并不能因片面追求效率和司法权威而忽视另一追求的目标——公正。笔者认为，在以下情形下，当事人进行反悔还是应当允许的。
（一）调解违反自愿原则
自愿原则是在诉讼中进行调解必须遵循的重要原则，违反自愿原则表现在两个方面：其一，调解行为的不自愿。虽然民事诉讼法规定当事人在庭审中在请求调解权，但既然是当事人的权利，当事人即可行使，也可放弃，法官和双方当事人均不得强制其调解。其二，强制当事人接受调解协议的。达成调解协议要自愿，调解协议必须是当事人在互相谅解、自愿协商的前提下达成的，不能是强迫、压制或乘人之危的结果。有观点认为调解协议的达成一般分为两种情况，一种是当事人各自实现权利或履行义务，一种是当事人一方放弃或者变更某些诉讼请求，称前者为公平性调解，后者为让谅性调解。审判实践中的调解主要是让谅性调解，是双方当事人的真实意思表示，不存在强迫、威逼等左右当事人意志的因素，否则的话，调解就违反了自愿原则，当事人有权拒绝调解或者在达成调解协议后进行反悔。
（二）调解违反合法原则
合法原则是调解制度中的重要原则，在诉讼中进行调解时违反法合法原则体现在两个方面：其一，是指调解协议的内容违反了政策、法律、法规的规定。存有上述行为，人民法院一般是不应确认，当然也无反悔可言。但是，一旦人民法院错误对以上协议进行了确认，应当赋予当事人有反悔权，以示对案件不公正处理的补救。其二，是指法院未按法定程序进行调解。法院主持调解要遵循法定程序，依法定程序进行，若有违反程序而促使当事人达成调解协议，则该协议是在不当审判权介入的情况下达成，有违公正之嫌，应允许当事人行使反悔权。
（三）因重大误解而达成调解协议
重大误解的协议，是指行为人对于协议的重要内容产生错误的认识，并且基于这种错误认识而订立的协议。重大误解有三个主要特征：一是协议的达成与误解有因果关系，即是在一方误解的情况下达成的协议；二是误解必须重大；三是因为误解造成了比较大的损失。在平常的经济交往中，行为人在重大误解情况下所为的合同，有背于其真实意思，为此我国民法通则和合同法均规定，该行为人在知道或者应当知道撤销事由之日起一年内有权请求人民法院或者仲裁机关予以变更或撤销。《最高人民法院关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》（法释[2002]29号）第六条、第七条也规定因重大误解订立的调解协议，当事人可在知道或应当知道撤销事由之日起一年内行使变更或撤销权。对于在诉讼中经人民法院主持双方当事人调解所达成的调解协议中若有一方当事人存在重大误解，该当事人是否可以行使反悔权？笔者认为，应允许一方当事人申请变更或者撤销，也就是允许一方当事人反悔。当然，为防止当事人滥用此权利，可规定其在一定期限内行使。并且，由于现行的民法通则关于重大误解的内容仅在行为的性质、对方当事人标的物的品种、质量、规格和数量等方面进行了规定，建议对反悔制度中重大误解的具体情形作进一步界定。
三、反悔时效的设定
我国民事诉讼法规定在达成调解协议后当事人可在调解书送达之前进行反悔，反悔的时间只是规定在调解书送达前，这使得审判人员操作起来随意性很大，前文已有论及。而对不需制作调解书的案件却又剥夺了当事人的反悔权，上述规定均弱化了反悔作为一种司法救济手段的功效，无形中迫使当事人申请再审，从而启动审判监督程序去救济当事人，不利于确保司法公正和提高 司法效率。为此，笔者建议设立反悔时效制度。
反悔时效制度是指在民事诉讼调解过程中，只要符合反悔的条件，当事人可在一定时限内提出反悔，否则则丧失行使反悔权的一种诉讼制度。对于重大误解或者显失公平的民事行为，我国民法通则及合同法均规定当事人可在知道或应当知道可变更或可撤销的事由之日起一年之内行使，否则当事人提出也不受法律保护，笔者认为反悔的时限也可以比照设定：双方在法院的主持下达成调解协议后，对符合反悔条件的，当事人应在达成调解协议之日起3日内提出。这样即可提高司法效率，也为当事人提供了一个补救手段，可确保司法公正。设立这样的反悔时效制度，也是符合当今司法改革所追求的公正与高效的主题。
注：①周岳保：《改革与完善诉讼调解制度的思考》，见《人民法院报》2002年5月13日B1版；
②《法制日报》2002年5月26日第1版。
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邮编：330800
关于印发《绵阳市党政机关接待管理实施办法》的通知
四川省中共绵阳市委办公室绵阳市人民政府办公室
关于印发《绵阳市党政机关接待管理实施办法》的通知
绵委办发[2006]60号
各县市区委、人民政府，各园区党工委、管委会，科学城办事处党委、办事处，市级各部门：
《绵阳市党政机关接待管理实施办法》已经市委、市政府同意，现印发你们，请认真贯彻执行。
中共绵阳市委办公室
绵阳市人民政府办公室
2006年12月30日
绵阳市党政机关接待管理实施办法
第一条 为进一步规范接待工作，提高工作质量，根据中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《党政机关国内公务接待管理规定》，结合我市实际，制定本实施办法。
第二条 本实施办法适用于绵阳市各级党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、审判机关，以及工会、共青团、妇联等人民团体和参照公务员法管理的单位。
第三条 本实施办法所称接待工作，是指会议、会见、考察调研、学习交流、检查指导、商务洽谈、外事交往、请示汇报工作等活动。
第四条 接待工作坚持有利公务、热情周到、务实节俭、遵循外交礼仪、尊重民族习俗的原则。
第五条 接待范围包括：
（一）一、二级接待任务；
（二）中央、国家机关各部委、省（自治区、直辖市）的部（省）级在职领导以及担任过上述部（省）级职务的老领导；
（三）中央、国家机关各部委司（局）级、省内外地厅级在职领导以及绵阳籍或在绵阳工作过的地厅级老领导；
（四）中央国家机关工作组（团）和以省级班子名义来绵阳工作组（团）；
（五）国内友好城市代表团；
（六）来绵投资洽谈商务的国内外重要客商；
（七）外国领导人、海外华侨重要社团领导人、国外友好城市代表团和市委、市政府特邀外宾；
（八）其他接待任务。
第六条 全市接待工作在市委的领导下，由绵阳市礼宾事务管理局（以下简称市礼宾局）与相关市级部门和县市区共同组织实施。
（一）接待信息的传递程序
1、接待信息是指来绵客人的基本情况，包括带队领导、人数、姓名、性别、民族、职务、抵离方式及时间、活动内容及要求等内容。
2、市级各部门和县市区接到客人来绵阳的信息后，由单位主要领导审核，送交市礼宾局。一、二级接待任务和部（省）级以上领导来绵阳的信息报市委办公室和市礼宾局。
3、传递接待信息的单位和人员要确保接待信息传递的及时性、准确性、完整性和保密性。一、二级接待任务的信息必须加密传递。
（二）接待方案的制定及审批程序
1、一、二级接待任务由市委分管领导牵头，市委办公室在市礼宾局的配合下，按首长要求和省、市领导批示拟制接待方案，经市委分管领导审核，送市委主要领导审批，报省委、省政府接待办公室审定同意后，由市委办公室组织相关单位具体实施。
2、部（省）级领导接待任务由接待责任领导牵头，市礼宾局拟制接待方案，报市委分管领导审批后，由接待责任领导组织实施。
3、地厅级领导、省级以上工作组（团）和商务接待任务，由市礼宾局在对口部门的配合下拟制接待方案，报市委分管领导审批后，由接待责任领导组织实施。
4、外事、国内外友好城市代表团的接待任务，由市礼宾局在对口部门的配合下拟制接待方案，报市委领导审批后，由接待责任领导组织实施。
（三）相关部门配合
1、汇报材料。市领导的汇报材料由对口的市四套班子办公室和相关部门负责准备，并报有关领导审定。
2、安全保卫。一、二级接待的警卫工作，由市公安局根据上级要求和我市实际，拟制安全警卫方案，报市委领导审批后组织实施。其他来绵领导的保卫工作根据工作需要，由市公安局负责安排。
3、交通保障。交通保障工作由公安、交通部门负责安排。接待活动中需要交通管制和警车开道的，由市礼宾局提出具体意见，报市委分管领导审批后，由市公安局负责安排。
4、新闻报道。新闻报道工作由市委宣传部负责，并按有关规定执行。
5、后勤保障。重要接待任务由市委办公室或市礼宾局书面通知相关部门做好后勤保障工作。
第七条 接待活动中需要安排食宿和会议的，安排在定点宾馆，并按市财政规定标准接待。
（一）中央、国家机关及省（自治区、直辖市）部（省）级以上领导、来绵检查团（组）的接待费用由市礼宾局具实报销；
（二）中央、国家机关各部委司（局）级、省级各部门地厅级在职领导以及绵阳籍或在绵阳工作过的地厅级老领导接待费用由市礼宾局具实报销；其他地厅级领导原则上由市礼宾局安排宴请一次；
（三）外事、商务接待原则上由市礼宾局安排会见、会议和一次宴请；
（四）国内外友好城市代表团按对等原则安排接待；
（五）上级领导和工作组（团）到县市区开展工作，由县市区、园区负责安排；
（六）部门或企业邀请市领导参加会见、宴请等，由邀请部门或企业负责接待费用。
第八条 外事、商务等活动中需要交换和馈赠宣传品的，须经市委、市政府主要领导同意后安排。
第九条 大型会议和重要活动的接待标准，按市委、市政府相关规定执行。
第十条 接待工作实行接待责任制。接待陪同领导由市委统一安排；接待责任领导（对应的市四套班子领导）、接待责任秘书长（对应的市四套班子秘书长或副秘书长）、接待责任人（市礼宾局或相关部门领导）分别由市委领导确定。接待陪同领导、接待责任领导、接待责任秘书长、接待责任人、接待员和接待基地负责人共同构成接待任务的责任主体，责任主体严格按照分工组织实施接待。
第十一条 全市各级党政机关要认真执行接待工作各项规定，严肃接待纪律，不得超标准接待，不得用公款大吃大喝，不得组织到营业性娱乐、健身场所活动，不得以任何名义赠送礼金、有价证券和贵重礼品、纪念品，不得额外配发生活用品。全市党政机关部门之间参观学习、培训考察等活动要注意实效，不得违反规定到风景名胜区举办会议和活动，严禁以各种名义和方式变相旅游。党政机关工作人员不得参加各类社团组织、社会中介机构举办的营利性会议和活动。
第十二条 全市各级党政机关要加强对接待工作的规范管理。财政部门要加强对财政性经费的预算管理；礼宾接待部门要加强对预算执行的管理，整合已有的接待服务设施，利用社会服务资源，避免浪费和重复建设；审计部门要加强对接待经费使用情况的监督；纪检监察机关要加强对违规违纪问题的查处。
第十三条 全市各级党政机关要加强接待工作的协调配合。市礼宾局负责对各县市区和市级部门接待工作进行指导协调，有关县市区和市级部门必须密切配合，各司其职，确保接待工作有效实施。
第十四条 全市各级党政机关要严格遵守本实施办法，结合当地的具体情况制定相应的实施办法，进一步规范工作运转，提升接待水平。
第十五条 本实施办法由绵阳市礼宾事务管理局负责解释。
第十六条 本实施办法自发布之日起实施。绵阳市人民政府办公室
