试论土地承包经营权改革
作者：倪昊
写作日期:2002年3月
电子邮件davsda@sina.com
[本文摘要]：土地承包经营权制度是我国农村土地制度的核心，在现行的法规政策中，土地承包经营权有多种不同的称谓，同时学者们对土地承包经营权性质的看法也各不相同。土地承包经营权制度有其成功之处，但随着经济的发展，该制度越来越阻碍了农村经济的发展。所以，有学者提出了以农地使用权为土地承包经营权物权化的模式。笔者认为农地使用权的物权化方式固然有其道理，但是物权有僵硬性的缺陷，在中国农村现在的经济条件下，这种改革方案必然会遇到极大的困难。在目前的条件下最佳的办法是实行土地承包经营权的契约化，用债权的灵活性来弥补物权的刚性，从而达到完善土地承包经营权，保护农民利益，发展农业的目标。
[关键字]：土地承包经营权 农地使用权 物权化 契约化
一、 土地承包经营权简介
中国长期以来一直是一个传统的农业国家，农业是否稳定、农业是否发展关系到整个国家的长期稳定和发展。中国新民主主义革命胜利之后，进行了农村土地制度的改革，废除了几千年来的封建土地制度，使农村生产力得到了极大的提高。在党的十一届三中全会的指引下，我国建立了土地承包经营制，使中国的农村土地制度又经历了一场重大的革命，从此土地承包经营权成为中国农地制度的核心。
土地承包经营权是指在农用土地集体所有的前提下，集体组织成员和集体经济组织通过签订土地承包经营合同而获得的在一定时期内，在政策法律的允许范围内经营农用土地的权利。由于这种权利是通过各式各样的土地承包合同而取得的，因此其内容具有多样性、差异性。
在政策法规中，关于土地承包经营权的称谓五花八门。有的称之为“土地承包经营权”、有的称之为“土地使用权”、有的称之为“农地使用权”、有的称之为“承包使用权”。本文为了讨论的需要,仍然采用土地承包经营权的概念.
关于农村土地承包经营权的性质也是一个有争议的问题。学者们众说纷纭，综合起来主要有劳动关系说 、 物权兼债权说 、债权兼物权说、复合所有权说 、田面权说 ，但主要集中在物权说与债权说之争上。
物权说主要理由有：第一，土地承包经营权是民法通则第五章“民事权利”第一节“财产所有权和与财产所有权有关的财产权”中所直接规定的权利。学术界通常认为，该节是对物权制度所作的规定；第二，承包人对所承包的土地有在法律上和在合同规定范围内直接控制、利用的权利；第三，土地承包权具有排他性；第四，土地承包经营权具有长期稳定性。
债权说的主要理由如下：第一，承包合同是当事人签订的，权利义务没有法定的标准。第二，承包权不能对抗发包权，强行摊派乱收费甚至任意撕毁合同，侵犯农户权利的现象大量存在。第三，发包人权利膨胀，干预农户的生产经营，农户转包需发包人的同意，这一点更无异于债权关系。第四，土地承包经营权是有期限的。
二、 土地承包经营权制度的成功之处
从总体上来说，农村土地承包经营权制度是成功的,其原因简述如下：
第一，我国土地承包经营权制度的产生大体上符合了我国“用地性质不同，法律调整不同”的客观规律。农村土地承包经营权区别于其他土地使用权的根本标志就是其权利的设定是否以农业生产经营为目的。
第二，土地承包经营权制度在一定程度上解决了土地归属与使用的问题。抛弃了过去立法“重归属，轻利用”的“所有权本位”观念。而通过承包经营合同把农地交到能够积极从事农业生产经营的农民个人手中，使农地在一定时期内充分发挥了其生产的潜力，实现土地的增殖，为整个国民经济建设做出了重大的贡献。
第三，土地承包经营制基本上实现了“耕者有其田”，在特定时期调动起了农民的生产积极性，为解决农业大国中农业人口的就业问题和维持整个国家、社会秩序的稳定发挥着极其重要的作用。
第四，土地承包经营权制度中有不少反映公有制特色的具体内容，如土地用途不可擅自改变、及时使用土地、减免承包费、法定最长承包期限及土地承包经营权消灭后的再生或补偿等，适当地体现着一定的国家或集体职能，即保障耕地资源的有效维护和充分利用、保障农民的劳动就业和基本生活、保证下一代获得土地承包经营权的平等机会等。
三、 土地承包经营权制度的缺陷、弊端及其原因
土地承包经营权制度在我国是现行农地使用制度的核心,在农村经济的发展中发挥了重大作用，使农民生产、生活面貌发生了翻天覆地的变化。但随着农村经济体制改革的深入，土地承包经营制的缺陷日渐明显，在很大程度上阻碍了农村经济的进一步发展。
（一）土地承包经营权制度的缺陷
1、现行土地承包经营权制度的法律法规不系统、不具体，而且比较滞后。在制度的具体实行中真正起到直接作用的是政府的政策和措施。原因在于家庭联产承包责任制的推行，本身就是一场自下而上的制度革新活动。政府的政策和措施在其过程中起着直接作用。而法律则在认可和规范农村基层的一系列制度创新活动中一直处于被动地位，所以不可避免地表现出严重的滞后性。例如，现行立法对于目前全国各地农村实践中出现的不同类型的农地制度， 就无统一的、系统的、及时的规范。所以现在应借助立法对全国各地农村的创新成果进行总结、巩固和统一。
2、现行法对农村土地承包经营权的本质内容即“农业经营”的含义没有作出具体规定。“农业”一词有广义与狭义之分，狭义上的农业是仅指栽培和饲养牧畜的生产事业，而广义上的农业还包括林业、牧业、渔业和农村副业等项生产在内。 在我国的相关法律文件和学者的论著中使用的“农业”—词多采广义上的概念； 而且在传统上，对“农业”一词一般理解成广义上的概念；在实践中也习惯于接受和使用广义上的“农业”一词。采广义上的“农业”与我国农村经济结构的现状更为相符，便于系统地规范狭义农业、林业、牧业、渔业和农村副业中的土地使用制度。
3、 行法在列举设定土地承包经营权的不同土地时，定性不准不清。《民法
通则》第80条第2款和第81条第3款分别规定了以土地为标的土地承包经营权和以森林、山岭、草原、荒地、滩涂、水面等自然资源为标的土地承包经营权，而实质上，所谓的森林、山岭、草原、荒地、滩涂、水面与在法律条文中未列出的耕地和草地等都是土地的不同自然表现形式，它们与土地不是一个层次上的概念。 因此，上述两种土地承包经营权之间的关系为包含与被包含的关系，不能并列于法律条文之中。否则容易让人产生误解，认为这两种权利是并列关系。例如，有的学者把上述二者强行割裂开来，把其中的后者定性为《法国民法典》和《德国民法典》中所说的用益权。
4、土地承包经营权本身含有债权属性。
现行土地承包经营权在性质上虽有争论，但不可否认它在某些方面的确表现出债权的属性。表现如下：第一，土地承包经营权的权利义务内容仍由联产承包经营合同设定，发包人仍保留了相当大的对发包土地的支配力，而承包人并无完全自主支配土地的权利，不具备物权法定的特性。从而使得这种权利的物权效力不强，使之具有债权的典型特征——相对性。当发包方违反承包合同时，其承担的是违约责任，并非是侵害物权所要承担的损害赔偿、返还原物、排除妨碍及消除影响等责任。因此，有的学者认为，现行土地承包经营权仍是一种典型的完全由联产承包合同约定的债权债务关系。 第二，现行土地承包经营权的主体主要限于集体与本集体农民，这反映了农村家庭联产承包责任制的初衷，但更反映了一种集体内部权利义务的分配关系。这使得土地承包经营权象是具有对人（作为土地所有者的集体）的效力，而并无物权的对世效力。当土地受到集体成员以外的人的侵害时，赖以救济的依据不是个别成员的承包经营权，而是集体的所有权。第三，现行法规定，承包人将承包合同转让或转包给第三者，必须经发包人同意。 这符合双务合同中债权债务概括转让或部分转让的特征，但不具物权转让的特征。第四，现行土地承包经营权的设定、变更和消灭没有严格的登记管理制度，这不符合物权的“公示公信”原则，反倒类似于债权的设立、变更和消灭方式。
（二）现行土地承包经营权产生的负面作用
由于现行的土地承包经营权有着明显的缺陷，所以在实践中产生了一定的负面作用。第一，不利于维护土地承包经营者的生产积极性。在承包双方之间，土地承包经营权的债权性为发包方利用土地经营管理人的优势地位任意侵害承包方的权益提供了方便；在外部关系上，承包人的土地承包经营权不足以对抗来自第三人的非法侵害，土地承包人几乎处于一种无权的地位。第二，不利于农用地使用权、收益权的市场流转，从而限制了市场对农用地利用的优化配置。承包人对承包标的的依法处分完全由发包人控制，发包人几乎处于准行政主体的位置。第三，刺激了承包人农业生产的“短期行为”，造成农用地的破坏，同时它还使得农民不能安心生产和进行长期投资，不利于农业生产的长期稳定发展。
（三）现行土地承包经营权制度缺陷的原因分析
从现在的角度来看，土地承包经营权制度确实是有缺陷的，咎其原因主要有两方面：
第一，农村经济发展的历史原因。法律制度根源于物质的生活关系，它表明和记载了经济关系的要求。同样，土地承包经营权制度也不是立法者凭空想象出来的，而是在我国对农村经济进行改革，推行家庭联产承包责任制后，为记载和调整产生的各种新型的农村经济关系而确立的。这一制度在当时不仅没有暴露出如此多的不足，而且适合了农村经济发展的要求，保障和推动着家庭联产承包责任制这一改革措施的贯彻和实施。现在农村生产力得到了极大的发展，对农村土地制度提出新的要求，使得土地承包经营权制度慢慢脱离了现实生产力的发展状况。而现行法对旧的土地承包经营权制度的改革又只是零散的修补，而且过分依赖于政策的颁布，显然难以满足农村经济发展的新要求，弊端由此产生。例如，土地承包经营权的短期性和不可自由流转性，就阻碍了土地生产率的进一步提高，阻碍了农村经济向集体经营规模化、集约化发展。由此可见，农村经济的不断向前发展，是使现行土地承包经营权制度表现出诸多局限的最主要、最根本的原因。
第二，立法理论和技术上的原因。农村土地承包经营权制度是我国特有的法律制度，在其确立之时，没有任何已有的立法模式可以借鉴，而当时我国法学研究不够深入，关于土地承包经营权制度的研究不成熟。由于立法技术上缺乏充足的理论指导，必然导致一系列的失误，所以在当初立法确立土地承包经营权制度时，没有为以后的自我完善和发展留下足够的余地，缺乏前瞻性。从而其自身的毛病积少成多，积小成大。例如，“土地承包经营权”这一名称的使用，便是当初立法技术上的失败，现已成为土地承包经营权改革的一个障碍。
四、 土地承包经营权物权化改革思路
由于现行的土地承包经营权存在明显的缺陷，所以学者们纷纷提出自己的设想来改革现行的土地承包经营权。现在的主流观点是把土地承包经营权物权化，所谓土地承包经营权物权化思路是指将土地承包经营权改造成为某一模式的用益物权，并将其纳入统一物权法体系的设想。这一思路主要针对现行农地使用制度中土地权利不稳定、缺乏有效保护等缺陷问题，建议运用效力强大的物权制度改造土地承包经营权以解决这些问题。这一思路目前得到大多数法学学者的赞同。
物权化思路是一个大趋势，得到了绝大多数学者的赞同。但用哪一种模式来进行土地承包经营权物权化改革，不同学者有不同的观点。有的学者提出用永佃权的模式改造土地承包经营权 ，有的学者提出用用益权的模式来改造土地承包经营权 ，著名学者梁慧星提出的以农地使用权为模式来改造土地承包经营权的思路 得到了众多学者的赞同。
所谓农地使用权是指农业经营者在集体经济组织所有的或者国家所有由集体经济组织长期使用的土地上进行耕作、养殖或畜牧等农业活动的权利。
（一）农地使用权的法律特征：
1、 农地使用权的主体为一切农业经营者。
2、 农地使用权系以集体经济组织所有或国家所有由集体经济组织长期使用
的土地为客体。
3、 农地使用权系一种以在他人土地上为农业性质的耕作、养殖或畜牧的用
益物权。
4、 农地使用权是以支付地租而成立的物权。
（二）农地使用权的内容
所谓农地使用权的内容，也就是农地使用权应当包括的具体权能，笔者认为它应包括以下几方面。
昆明市筹集建筑业企业劳动者保障费管理办法
云南省昆明市人民政府
昆明市筹集建筑业企业劳动者保障费管理办法
昆明市人民政府令第88号
《昆明市筹集建筑业企业劳动者保障费管理办法》已经2008年12月29日昆明市人民政府第112次政府常务会讨论通过，现予公布，自2009年3月1日起施行。
市长：张祖林
二○○九年一月十九日
昆明市筹集建筑业企业劳动者保障费管理办法
第一条 为了加强建筑业企业劳动者保障费的筹集管理工作，维护建筑业企业劳动者的合法权益，促进社会稳定，根据《中华人民共和国建筑法》等有关法律法规的规定，结合本市实际，制定本办法。
第二条 本办法所称建筑业企业是指从事土木工程、建设工程、线路管道和设备安装工程、装修工程等建设工程活动的施工企业，分为施工总承包企业、专业承包企业、劳务分包企业。
本办法所称建筑业企业劳动者保障费（以下简称建筑业劳保费）是指按照《云南省建设工程造价计价规则》中规定计取的建筑业企业应当为劳动者缴纳养老、医疗等社会保险、危险作业意外伤害保险的专项费用。
第三条 凡在本市行政区域内从事建设工程活动的建设单位和建筑业企业，应当遵守本办法。
第四条 本市建筑业劳保费筹集管理工作，实行统一领导、分级管理，以建设工程项目为对象，实行统一计取标准，统一向建设单位收缴，统一向建筑业企业返还、调剂的原则。
第五条 市建设行政主管部门负责五华、盘龙、官渡、西山四区范围内的建筑业劳保费筹集管理工作。
其余县（市）区建设行政主管部门和高新技术开发区、经济技术开发区、滇池旅游度假区、呈贡新区、空港经济区管委会（以下简称管委会)负责所属区域范围内的建筑业劳保费筹集管理工作，同时接受市建设行政主管部门的指导监督。
第六条 建筑业劳保费按照《云南省建设工程造价计价规则》确定的建设工程投资额的3%筹集。建设工程造价在1亿元人民币以上的，建设单位可以提出申请分期缴纳，经建设行政主管部门或者管委会批准后，签订分期缴纳建筑业劳保费协议，但首次缴纳比例不得低于60%。
第七条 建设单位在申领建设工程规划许可证时，由规划行政主管部门代为收取建筑业劳保费。
第八条 建筑业劳保费的收取，使用财政统一印制的专用票据。资金纳入同级财政专户代管，实行“收支两条线”管理，专款专用，不得挪作他用。
筹集的建筑业劳保费产生的利息收入并入本金。
第九条 已缴纳建筑业劳保费的建设工程项目，建设单位在支付工程价款时，可以按照建设工程施工合同的约定扣除已缴纳的建筑业劳保费。
第十条 建筑业劳保费在建设工程招投标文件中单列计算，不得列入竞标价。
建筑业劳保费不得以任何形式予以减免。
根据建设部、财政部《建筑安装工程费用项目组成》规定，筹集的建筑业劳保费，不再计征税、费。
第十一条 根据本办法规定筹集的建筑业劳保费，按照下列规定返还给建筑业企业：
（一）企业为全部实有在册劳动者购买养老、医疗社会保险和建筑业企业危险作业意外伤害险的，按照所收建筑业劳保费的97%返还；
（二）企业为全部实有在册劳动者购买养老或者医疗社会保险之一，并购买建筑业企业危险作业意外伤害险的，按照所收建筑业劳保费的90%返还；
（三）企业未为全部实有在册劳动者购买养老或者医疗社会保险，但购买了建筑业企业危险作业意外伤害险的，按照所收建筑业劳保费的75%返还；
（四）仅为企业劳动者购买建筑业企业危险作业意外伤害险的，按照所收建筑业劳保费的60%返还。
第十二条 自建设工程施工合同签订后，建筑业企业持下列资料到建设行政主管部门或者管委会办理返还建筑业劳保费手续：
（一）建筑业劳保费缴款通知单（原件）；
（二）建设工程施工合同复印件（验原件）；
（三）《昆明市建筑业劳保费管理手册》（以下简称《手册》）；
（四）企业法定代表人签字并加盖企业公章的劳动者工资花名册；
（五）购买养老、医疗等社会保险或者建筑业企业危险作业意外伤害险的相关凭证（复印件）；
（六）法定代表人委托函及经办人身份证复印件（验原件）。
外埠在昆承建建设工程的建筑业企业除提供前款规定的资料外，还应当出具入昆施工备案登记手续。
第十三条 建筑业企业持下列资料到建设行政主管部门办理《手册》：
（一）《企业法人营业执照》副本复印件；
（二）《建筑业企业资质证书》副本复印件；
（三）《企业组织机构代码证》复印件；
（四）在指定银行设立的建筑业劳保费专户凭证。
提交前款规定的资料时，应当一并提交原件供查验。
第十四条 返还的建筑业劳保费，建筑业企业应当转入其在银行设立的专户，专项用于支付本办法规定的建筑业企业养老、医疗等社会保险和建筑业企业危险作业意外伤害保险费。
建筑业企业在满足购买本办法规定各种保险二年费用以外的剩余部分可以用于支付民工工资。
总承包企业依法分包的工程，由总承包企业按照本办法计费返还规定，向分包企业计付建筑业劳保费，进入分包企业建筑业劳保费银行专户。
第十五条 市级建筑业劳保费管理工作专项业务费，经市人民政府批准后，由同级财政部门按照筹集的建筑业劳保费的1%拨付；县（市）、区和高新技术开发区、经济技术开发区、滇池旅游度假区、呈贡新区、空港经济区的建筑业劳保费管理工作专项业务费，经同级人民政府或者各自管委会批准后，由同级财政部门按照筹集的建筑业劳保费的3%拨付。
专项业务费只能用于经同级财政部门批准的与筹集建筑业劳保费管理工作有关的业务支出。
第十六条 建设行政主管部门应当建立风险调剂制度。
建筑业劳保费扣除返还的部分后，剩余部分用于风险调剂。
第十七条 缴纳的建筑业劳保费，自签订建设工程施工合同之日起5年内不申请返还的，经建设行政主管部门或者管委会书面通知建筑业企业，仍不来返还或者无法书面通知建筑业企业的，依法予以公告，6个月内仍不来返还的，资金并入积累，用于风险调剂。
第十八条 建筑业劳保费调剂由市建设行政主管部门按照有关调剂制度、调剂条件，统一平衡确定调剂额度后实施。
各县（市）区建设行政主管部门、管委会负责组织实施所属区域内的建筑业劳保费的调剂，调剂方案报市建设行政主管部门批准后实施。
市建设行政主管部门在批准调剂方案前，应当在昆明市建设信息网上予以公示，公示期为7日。
第十九条 建筑业企业申请风险调剂补助应当符合下列条件之一：
（一）建筑业劳保费银行专户已无余额且无能力缴纳本办法第十一条规定的三种险达一年以上的；
（二）企业离退休劳动者达到或者超过企业在职劳动者人数的；
（三）遭受自然灾害致使建筑业劳保费支出特别困难的；
（四）经确认的特困建筑业企业；
（五）其他适宜给予调剂的情况。
第二十条 申请风险调剂补助需填报建筑业劳保费调剂申请表并附下列材料：
（一）地方税务部门出具的缴纳社会保险费证明或者劳动社会保障部门出具的拖欠社会保险费证明、企业离退休劳动者人数、在职劳动者人数证明；
（二）专户银行出具的建筑业劳保费专户资金余额证明。
第二十一条 风险调剂补助的建筑业劳保费应当转入建筑业企业的银行专户，用于购买养老、医疗等社会保险、建筑业企业危险作业意外伤害险。
第二十二条 建设单位违反本办法第六条规定，不缴纳或者欠缴建筑业劳保费的，由建设行政主管部门责令限期缴纳；逾期仍不缴纳的，给予不良记录公示。
第二十三条 各级建设行政主管部门及相关部门的负责人和工作人员在建筑业劳保费筹集管理工作中滥用职权、徇私舞弊、玩忽职守的，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第二十四条 本办法自2009年3月1日起施行。昆明市人民政府1991年3月2日颁布实施的《昆明市建筑企业劳动保险费用行业管理办法》（昆政发〔1991〕39号）同时废止。
