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能源部直属科研单位档案管理办法(试行)

作者:法律资料网 时间:2024-07-13 09:54:30  浏览:8778   来源:法律资料网
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能源部直属科研单位档案管理办法(试行)

能源部


能源部直属科研单位档案管理办法(试行)
1992年9月9日,能源部

第一章 总 则
第一条 为了加强档案工作的综合管理,统一立卷归档办法,逐步实现档案管理规范化、标准化,进一步提高档案管理水平,充分发挥档案在本单位行政、管理、科研、生产、基建和国家社会主义建设中的作用,根据《中华人民共和国档案法》和《中华人民共和国档案法实施办法》以及《机关档案工作业务建设规范》与《科学技术研究档案管理暂行规定》的精神,结合我部直属科研单位的实际情况,制定本办法。
第二条 凡记述和反映本单位行政业务、科学研究、技术设计、生产、试验、基本建设等活动,具有查考利用价值的各种文字、图表、数据、声像等不同形式、载体的材料,都是档案,均应按归档要求立卷归档。
第三条 档案是本单位工作活动、科学技术研究的真实记录,是重要的信息资源,是国家宝贵财富,也是提高工作效率和工作质量的重要条件,必须实行集中统一管理,确保完整、准确、系统、安全。任何单位和个人不得将其据为已有。
第四条 各单位的档案工作是国家档案事业的组成部分,也是本单位管理工作的重要内容之一,是科技活动的重要环节。各级领导、各个部门及其全体工作人员,都应高度重视档案工作,并将与之相关的工作纳入各自的职责范围。档案工作必须与本单位行政管理、计划管理和成果管理等业务工作紧密结合。科技工作与相应的档案工作应实行“四同步”,即:下达计划任务与提出科技文件材料的归档要求同步;检查计划进度与检查档案材料积累情况同步;验收鉴定科研成果与验收、签定相关档案材料同步;申报、登记和评审、奖励科技成果以及科研人员提职考核与档案部门出具档案归档情况证明材料同步。
第五条 各单位应把档案工作列入本单位的发展计划,在人员配备、经费以及办公用房、档案库房等工作设施、设备及条件上给予保障,有条件的单位应逐步实现档案管理的现代化。
第六条 各单位档案部门的工作,在业务上要接受上级档案部门的监督和指导。

第二章 档案工作人员及其基本职责和任务
第七条 档案管理是科技管理的重要组成部分,其工作人员是档案专业技术人员,实行专业技术职务聘任制。档案工作人员要保持相对稳定。
第八条 档案工作人员的基本职责和任务是:
1.坚决贯彻执行党和国家有关档案工作的方针、政策、法律、法规和上级档案管理部门的有关规定。
2.负责建立健全本单位档案管理工作的各项规章制度和管理办法。
3.参与本单位的科研计划管理,成果管理,科研项目的鉴定,基建工程的竣工验收,大型仪器设备的开箱验收和开发技术市场等业务活动,及时提出对应归档文件材料的管理要求。
4.指导、监督、检查和协助本单位各部门的有关人员做好文件材料的形成、积累和立卷归档工作,使之符合档案管理的规定与要求。
5.负责本单位全部档案的收集、整理、保管、利用和组织鉴定、统计等项档案业务工作。
6.积极组织开发本单位的各类档案信息资源,开展档案史料编研工作,负责编写全宗介绍、组织沿革等,主动提供利用,努力为本单位各项工作服务。
7.按照有关规定,向指定部门做好档案移交工作。
8.遵守国家有关档案和科技保密的规定,确保档案的安全,维护本单位和科研人员的知识产权。
9.办理领导交办的其它有关档案工作事宜。

第三章 档案的形成和归档
第九条 各单位要重视归档工作,根据各种文件材料的形成规律和特点,建立健全文件材料的形成、积累、整理和归档制度,确保每一项管理、科研、生产、基建等业务活动都有完整、准确、系统的文件材料归档。
第十条 文件材料的形成和积累
1.文件材料的形成,积累由各级文书部门或文书人员负责,文书人员在日常工作中,应随时主动向承办人收集办理完毕的文件和相关的材料,对其进行整理,并做好日常管理工作,确保应归档文件材料的齐全、完整。
2.科技文件材料的形成、积累由项目负责人或承办人负责,从制定项目工作计划起,即要向与项目有关的人员布置积累科技文件材料的任务,并指定专人负责及时收集整理。管理部门也应按项目分别收集、积累与该项目有关的文件材料,并在归档时交项目负责人或承办人统一汇总立卷。档案部门负责按项目发放科技档案积累袋和与建档有关的科技报告、实验记录等统一用纸。
3.档案工作人员要深入各部门和项目所在单位,了解情况,督促、检查、指导文书人员或科技人员做好文件材料的收集、积累工作。
第十一条 档案的分类、组卷、编目
一、分类
分类就是把一个单位的全部档案按照一定的要求分成若干类别,并有次序地按照类别排列。在实际工作中,一般按照以下几种方法分类:
①年度--组织机构分类法。就是先按年度分开,然后在每个年度下再按组织机构分类。
②组织机构--年度分类法。就是先按组织机构分开,然后在组织机构下面再按年度分开。
③年度--问题分类法。就是先按年度分开,然后在每个年度下面再按问题分类。
④问题--年度分类法。就是先按问题分开,然后在每个问题下面再分年度。
⑤按专题--以一个科学技术研究课题为对象,按照不同课题的科技档案划分类别。
⑥按专业性质--根据文件材料所反映的不同专业属性分类。
⑦按工程项目--以基建工程项目为单位分类。
⑧按产品型号--一种产品的全部科技档案为单位分类。
二、组卷
对经过分类整理的文件材料,根据以问题(项目、课题)为主、兼顾其它特征的原则,将相互间具有有机联系的材料进行组合,形成案卷。其方法和要求是:
1.不同年度的文件材料一般不得放在一起组卷,但跨年度的请示与批复,放在复文年立卷。没有复文的放在请示年立卷;跨年度的规划、设想放在针对的第一年立卷;跨年度的总结放在针对的最后一年立卷;跨年度的会议文件放在会议开幕年立卷;各种案件材料放在结案年立卷;跨年度处理的文件放在制发年立卷。
2.在归档的文件材料中,应将每份文件的正件和附件,印件与定稿,请示与批复,转发件与原件,同一文件的多种文本组合在一起,不得分开,文电应合一立卷。
3.调研材料、制度、条例、法规等一般按单一问题组卷。
4.会议文件,根据文件材料的多少,可一会一卷或一会数卷。
5.统计报表,一般同一格式、名称、地区的组为一卷。
6.工作计划、总结等材料,一般可按制发机关或名称组卷。
7.案件材料,可一案一卷或一案数卷。
8.简报、大事记和各种出版物等可按名称一期一卷或数期一卷。
9.重要的会议记录按年度组合为一本或数本。
10.上级制发的文件材料:
①一般普发性文件可放在一起组卷。
②有针对性的文件和上级机关对本单位请示的批复等可单独组卷。
11.科研、生产、基建工程等按项目组卷。
①项目(包括课题、产品、基建工程等,下同)结束(含最终完成、阶段完成、中断或终止)后,由项目负责人负责组织本项目所形成的应归档的科技文件材料的整理组卷工作。管理部门应将与项目关系密切的管理性文件交项目负责人,与该项目的技术文件材料统一汇总整理组卷。
②科研项目、委托试验、产品生产、仪器设备、基建项目等方面的文件按其阶段、结构、部件等分别组合。根据文件材料的多少,可一题数卷或一题一卷。
③卷内文件材料应齐全完整,准确反映科研、生产、基建和有关管理活动的真实内容。
三、卷内文件材料的排列
卷内文件材料应区别不同种类、情况进行组织排列。
1.密不可分的文件应依序排列在一起,即:批复在前,请示在后;正件在前,附件在后;印件在前,定稿在后;转发件在前,原件在后;重要法规性文件的历次修改稿(一般文件材料只保留最后定稿)依次排在定稿之后;案件材料中结论性材料在前,依据性材料在后。其它文件可按重要程度日期或文件字号排列。
2.科研项目文件,按准备阶段、研究实验阶段、总结鉴定验收阶段、成果申报、奖励和推广应用等时间阶段排列。
3.产品生产文件,按设计、试制、小批量生产、产品创优等工作顺序排列。
4.仪器设备文件,按购置的依据性材料、仪器设备开箱验收、安装调试、运行维修、随机图样等的顺序排列。随机图样也可单独组卷。
5.基建项目文件,按依据性材料、基础性材料、工程设计、工程施工、工程竣工验收等排列。
四、卷内文件材料编目
1.卷内文件材料编页
经排列整理完毕的案卷,其卷内文件材料应逐页编写页号,编写页号时,一律使用铅笔。文书案卷,在有文字的每页材料正面的右上角、背面的左上角用阿拉伯数字累计编写页号。卷内如有铅印的规程、规范等已编有页码的小册子,其整体可按一页编号,并写在首页的右上角。科技案卷卷内文件材料,单面书写的在右下角,双面书写的正面在右下角、背面在左下角编写页号。图表和声像材料也应在装具上或其背面逐件编号。
2.填写卷内文件目录
卷内文件目录由顺序号、文号(文件编号)、责任者、题名、文件标题、日期、页号及备注组成,卷内文件目录由立卷人逐项填写。
3.填写卷内备考表
卷内备考表由立卷人和档案人员分别填写并放置卷尾。备考表由卷内情况说明、立卷人、检查人、日期组成。用以记载和说明卷内文件的有关情况,如案卷的完整程度、文件数量增减、修改补充情况等。
4.填写案卷封面
案卷封面以一定格式概要介绍案卷内文件材料的内容和成份。由案卷标题、编制单位、文件起止日期或编制日期、密级、保管期限、件、页数、归档号或档案号等组成。案卷封面一律用钢笔或毛笔书写,字迹要工整、清晰。其中,文书案卷的标题由立卷人拟定,档案部门核定。标题文字应力求简炼,概括准确,最多不超过50个字。科技案卷,以立项时的科研项目、基建工程项目、产品、仪器设备的名称为案卷标题。
第十二条 案卷的验收
案卷在归档前,要由有关领导和档案部门审查验收。
1.为确保案卷质量,各部门及项目所在单位在初步将文件材料分类、组合、排列后,应及时通知档案部门,经检查审定后再进行编目工作。
2.文书案卷由本部门主管领导审查,档案部门验收。科技案卷,送室主任审查,重要的需再送所领导审查后,档案部门进行验收。
3.已完成的科研项目、产品试制、基建工程等在进行结算、鉴定、验收之前,必须通知本单位档案部门对应归档的文件材料进行审查验收,不符合要求的,不得进行结算、鉴定、验收。凡未经档案部门验收的项目,成果不得上报,不能评奖,不能重开新项目。各单位档案部门对正在
上报或已获得奖励的科技成果,经检查发现其档案不符合要求,除责成有关单位、人员补充归档外,有权建议有关部门推迟或撤销对该项目成果的奖励。
4.审查、验收应符合下列要求:
①案卷材料能准确反映各项业务活动的真实内容。按照文件材料的形成规律和特点,保持文件之间的有机联系,区别不同价值,做到收集齐全完整,问题单一,年代不混,便于保管和利用。
②凡归档的文件材料,必须将原稿(定稿)与正本一起归档,一般归档一份,重要的或使用频繁的应酌加副本。
③归档案卷应符合档案工作的各项规定和要求,审查手续完备。书写、制成材料优良,符合标准;格式统一,字迹工整,图样清晰,禁用字迹不牢的铅笔、圆珠笔等书写工具。
④归档的声像材料,应用文字在其背面或标签上标明摄像、照片、录音的对象、时间、地点、中心内容,主要参加者及摄录、制作者。
第十三条 案卷的装订
凡能够装订的案卷均应装订,不能装订的也应具有相应的装具。案卷在装订前,须去掉文件上的金属物,并逐页检查文件。凡未留装订线的应补贴加边,残破文件应修补,大张文件须折叠,幅面过小不便装订的文件材料应另用大纸粘贴,使卷内文件材料大小整齐,装订后的案卷其卷内文件应无倒置、脱漏、压字等现象。
第十四条 案卷的移交归档
各部门应在当年的上半年内,将本部门上一年度形成的案卷向档案部门移交。移交时,由立卷人填写“档案移交清单”一式两份,经档案工作人员核对无误后,交接双方在移交清单上签字,各执一份存查。为方便工作,当年形成的会计帐薄、凭证,自本年度终了起,由会计部门自行保管一年后向档案部门移交。
科技档案材料,研究周期不超过2年的,在其任务结束后一次归档,超过2年的按阶段归档,并于项目结束或取得阶段成果后2个月内向档案部门移交。
基建工程项目,应在工程全部竣工后3个月内将其全部科技文件材料整理立卷归档。大型仪器设备开箱前一个星期,有关部门应通知档案部门,准备验收归档。

第四章 档案的管理
第十五条 一个单位在其工作活动中形成的不同门类和载体的档案为一个全宗,一个全宗不能肢解、分散,不同全宗不能混淆、合并。一个单位的档案必须按全宗实行集中统一管理。
第十六条 各单位档案部门要抓好规范化、标准化工作。除做好立卷的规范化、标准化工作外,应严格按照有关档案分类的规定,对所接收的档案进行分类、编目,为逐步实现档案的现代化管理奠定基础。
第十七条 档案部门对所接收的档案,经过检查发现不符合归档要求的,须进行必要的加工、整理,以提高案卷质量。
第十八条 档案的修改与补充
1.对已归档的档案要修改时,应由立卷人提出书面申请,经单位主管领导批准后,及时到档案部门修改,未经批准,严禁修改已归档的任何档案。
2.档案部门对补充归档的文件材料应及时整理。文件材料不多时,可归入相关的案卷内,并填写案卷目录。文件材料较多的,可单独组卷、编目。对因某些原因积存下来的零散文件,档案部门应及时进行分类、立卷、编目等全过程的工作。
第十九条 档案应有专用库房保管。档案库房门窗要坚固。库房内必须保持适当的温、湿度,并有防盗、防火、防腐、防光、防有害生物和防污染等安全措施。每2至3年应对库存档案进行一次全面核对检查,写出书面总结,发现问题及时处理,对破损的档案,须及时修复。
第二十条 各单位档案部门对所接收的档案,应根据档案保管期限表的规定,同时根据档案的历史、现实和科学价值以及对经济建设、科技发展、社会进步的作用,定期组织有关人员对档案进行价值鉴定。
1.对保管期限变动、密级调整和需要销毁的档案,由档案部门提出建议,并会同有关人员共同鉴定,报请本单位主管领导批准后实施。
2.需销毁的档案,应编制销毁清册,一式两份,一份报请本单位主管领导审查,批准后存档,一份报上级主管部门备案,档案的销毁工作由档案部门负责执行。销毁时应指派两人监销,监销人应在销毁清册上签字。
3.档案部门在部分档案销毁后应及时调整柜架,并在相应的检索工具中注明。
第二十一条 档案的统计
1.各单位档案部门应按年进行档案的数量、鉴定情况、利用交流情况、档案干部、库房状况的统计,并将统计结果汇总报送上级主管部门。
2.档案部门应根据统计结果进行统计分析,写出统计工作报告,评价各项工作效能,找出存在问题,提出改进措施、建议,报送本单位主管领导。
第二十二条 机构变化、单位撤销、合并、改组时,应妥善保管档案,经请示上一级档案主管机关后再作处理。任何单位和个人不准随意分散或带走。

第五章 档案的开发利用
第二十三条 档案管理人员要熟悉所藏档案情况,主动了解本单位各项工作对利用档案的需求,积极做好提供利用工作。
1.各单位应设立档案阅览室,为利用者查找和阅览档案创造条件。
2.档案管理人员应指导利用者正确使用各种检索工具,认真回答利用者提出的问题。
3.定期编制《档案目录》,在单位内部提供利用,并有选择地进行外部交流。也可根据需要编制档案著录卡片或专题卡片。
4.充分发挥档案的法律凭证作用,为正确处理本单位工作中的各种权益问题提供事实根据。
5.档案部门应积极创造条件,开展档案的编研工作。如编写组织机构沿革,大事记,基础数字汇编,档案文摘,科研成果汇编,论文汇编等为利用者服务。
6.注意收集、记录利用档案后取得的经济、社会效益,并将实例汇集成册,印发宣传。
7.严格执行国家的保密制度,在搞好利用工作的同时,还应注意切实保护本单位及其工作人员的知识产权。
8.各单位要结合本单位管理工作现代化的进程,为档案部门创造条件,逐步实现应用计算机对档案、资料进行管理,提高开发利用档案的能力。

第六章 划定档案保管期限的原则
第二十四条 为了便于准确地判定归档范围和确定档案的保管期限,使保存的档案既能反映和维护本单位主要职能活动的历史真实面貌,又便于保管和利用,根据国家档案局颁发的《机关档案保管期限的规定》和《科学技术研究档案管理暂行规定》的精神,结合我部直属科研单位的实际情况,制定相应的归档范围及保管期限,详见本办法附件《归档范围及保管期限表》。
第二十五条 档案的保管期限,一般分为永久、长期和短期三种。长期为16年至50年,短期为15年以下。
确定档案保管期限的基本原则:
1.凡是记述和反映本单位主要职能活动和基本历史面貌,并在国家经济建设、科学研究和历史研究等方面具有长远查考利用价值的档案,定为永久保存。
2.凡是反映本单位一般性工作活动,并在较长时间内对本单位工作具有查考价值的档案,定为长期保存。
3.在较短时间内对本单位工作有查考利用价值的档案,定为短期保存。
4.保管期限表的某些条款需对文件材料区分“重要的”和“一般的”两类。凡是国家和能源部下达的带有方向性的研究课题以及重要的国际合作项目的档案;获得国家各类成果奖或部、省级三等以上(含三等奖)科研成果奖励的档案;属国家级、部级重大研究项目,因故中断研究,但在较长时间内具有较高查考利用价值的档案均属于“重要的”,其它的则为“一般的”,如本单位科研成果奖等。
5.档案的保管期限,从归档的年度算起。原定的保管期限已满,经过鉴定需延长其保管期限的,从鉴定时的年度算起。

第七章 附 则
第二十六条 档案材料的用具、表格、装具按有关规定办理。
第二十七条 各单位有关档案管理办法的实施细则及借阅、利用、保密等有关制度,可根据本单位具体情况自行制定。
第二十八条 本管理办法自发布之日起施行。
附件1 归档范围及保管期限表
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|序号| 条 款 名 称 |保管期限|
|----|----------------------------------------------|--------|
|1 | (一)上级机关的文件材料 | |
| |直属上级机关颁发的属本单位主管业务并要执行 |永久 |
| | 办理的重要文件材料 | |
|----|----------------------------------------------|--------|
|2 |直属上级机关颁发的属本单位主管业务并要执行 | |
| | 办理的一般性文件材料 |长期 |
|----|----------------------------------------------|--------|
|3 |非直属上级机关颁发的针对本单位主管业务并要 |永久 |
| | 执行的重要文件材料 | |
|----|----------------------------------------------|--------|
|4 |非直属上级机关颁发的普发性要贯彻执行的法规 |短期 |
| | 性文件材料 | |
|----|----------------------------------------------|--------|
|5 |直属上级机关或有关业务部门下达的科研计划远 |永久 |
| | 景规划,发展方向(与本单位有关的) | |
|----|----------------------------------------------|--------|
|6 |其它需要执行的文件材料 |短期 |
|----|----------------------------------------------|--------|
|7 |上级机关领导人视察、检查本单位工作时形成的 |永久 |
| | 指示、题词、讲话、声像等重要的文件材料 | |
|----|----------------------------------------------|--------|
|8 |直属上级机关召开的工作会议和专业技术会议需 |长期 |
| | 要贯彻执行的主要文件材料 | |
|----|----------------------------------------------|--------|
|9 |直属上级机关对本单位批示,批转(包括报纸刊 |永久 |
| | 物转载)的重要文件材料 | |
|----|----------------------------------------------|--------|
|10| (二)本单位形成的文件材料 | |
| |党组会、党委会、行政领导办公会、院、所务会 | |
| |的记录、决定、决议、纪要及讨论通过的文件材 |永久 |
| |料 | |
|----|----------------------------------------------|--------|
|11|召开的重要工作会议和专业会议的文件材料 | |
| | ①通知、代表名单、报告、讲话、决议、总 |永久 |
| |结、纪要、奖惩、声像材料 | |
| | ②会议典型发言,学术报告、简报 |长期 |
| | ③学习参考材料,事物性材料 |短期 |
------------------------------------------------------------------
续表
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|序号| 条 款 名 称 |保管期限|
|----|----------------------------------------------|--------|
|12|召开一般性工作会议和科研技术研讨会议的报告、 | |
| | 学术论文、决议、纪要、总结等文件材料 |长期 |
|----|----------------------------------------------|--------|
|13|本单位的请示与上级的批复,下级的请示与本单 | |
| | 位的批复 | |
| | ①方针政策性的、重要业务问题 |永久 |
| | ②一般性工作问题 |长期 |
|----|----------------------------------------------|--------|
|14|代上级机关草拟并被采用的文件材料 | |
| | ①重要的规程、规范、标准、导则、法规性 |长期 |
| | 的 | |
| | ②一般业务性的 |短期 |
|----|----------------------------------------------|--------|
|15|本单位制发的文件材料 | |
| | ①方针政策、技术标准、重要业务问题 |永久 |
| | ②一般业务问题 |长期 |
| | ③有参考价值事务性的 |短期 |
|----|----------------------------------------------|--------|
|16|本单位调研形成的文件材料 | |
| | ①重要的 |永久 |
| | ②一般的 |短期 |
|----|----------------------------------------------|--------|
|17|科技管理形成的文件材料 | |
| | ①成果的评定与审批,科学基金的申请,技 |永久 |
| |术市场的开发,技术的转让等重要的文件材料 | |
| | ②科研计划任务书、委托书、科研合同 |永久 |
| | ③一般科技管理材料 |长期 |
| | ④纵向、横向科研课题表 |短期 |
|----|----------------------------------------------|--------|
|18|工作活动的各项总结、报告 | |
| | ①主要职能活动,年度以上和重要专题的 |永久 |
| | ②半年的、季度的、一般专题的 |短期 |
------------------------------------------------------------------
续表
------------------------------------------------------------------
|序号| 条 款 名 称 |保管期限|
|----|----------------------------------------------|--------|
|19|工作活动计划、安排、科研计划、规划、控制数字 | |
| | ①年度以上计划、规划、重要的 |永久 |
| | ②一般的工作安排及半年的季度的 |短期 |
|----|----------------------------------------------|--------|
|20|各类统计报表 | |
| | ①汇总的、年度的和年度以上及重要专题的 |永久 |
| | ②季度、半年的或一般性统计 |短期 |
|----|----------------------------------------------|--------|
|21|机构设置、撤并、名称更改、组织沿革、单位介绍、| |
| | 工作条例、人员编制、大事记、年报、启用印信 |永久 |
| | 等文件材料 | |
|----|----------------------------------------------|--------|
|22|本单位制定的各项规章制度、管理办法 |长期 |
|----|----------------------------------------------|--------|
|23|临时制定的或部门的一般管理办法 |短期 |
|----|----------------------------------------------|--------|
|24|工作、学习、科研、各类简报、通讯、情况反映 |短期 |
|----|----------------------------------------------|--------|
|25|各种普查工作形成的文件材料 | |
| | ①方案、总结、报告、普查结果、重要的 |永久 |
| | ②原始记录 |长期 |
| | ③一般性的 |短期 |
|----|----------------------------------------------|--------|
|26|部级以上表彰、奖励的文件材料 |永久 |
|----|----------------------------------------------|--------|
|27|本单位评选表彰先进集体、先进工作者的通知、决定| |
| | 及事迹材料 |长期 |
|----|----------------------------------------------|--------|
|28|干部任免的文件材料 | |
| | ①直属上级机关对本单位领导人的任免 |永久 |
| | ②单位内部机构负责人的任免 |长期 |
|----|----------------------------------------------|--------|
|29|职工、党员、团员、花名册 |永久 |
|----|----------------------------------------------|--------|
|30|干部职工的录用、调配、转正、定级、调资、职 | |
| | 称的评定、职务的聘任、奖惩、离退体、复转、 |长期 |
| | 抚恤死亡 | |
|----|----------------------------------------------|--------|
|31|职工调进的行政、工资、党、团组织关系的介绍 | |
| | 信及调出职工介绍信的存根 |长期 |
------------------------------------------------------------------
续表
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|序号| 条 款 名 称 |保管期限|
|----|----------------------------------------------|--------|
|32|工程技术、专业技术职称评定委员会和学位评定 | |
| | 委员会及学术委员会活动形成的文件材料 | |
| | ①重要活动、记录、决定、决议、成员名单、| |
| |组织条例 |长期 |
| | ②一般活动材料 |短期 |
|----|----------------------------------------------|--------|
|33|本级党、团、工会组织形成的文件材料 | |
| | ①党、团、工会代表会议通知、议程、报告、| |
| |决议、纪要,选举结果,讨论通过的文件材料 |永久 |
| | ②请示、报告、工作安排工作总结及党费上 | |
| |缴情况 |长期 |
| | ③党委对各部门党支部委员的批复 |长期 |
|----|----------------------------------------------|--------|
|34|监察与审计形成的文件材料 | |
| | ①请示、报告、总结 |长期 |
| | ②影响大、问题严重的领导干部案件和处理 | |
| |结果 |永久 |
| | ③重要的审计项目 |永久 |
| | ④一般案件和一般审计项目 |长期 |
| | ⑤其它或未处理结果的 |短期 |
|----|----------------------------------------------|--------|
|35|单位财产、物资、档案等交接凭证 |长期 |
|----|----------------------------------------------|--------|
|36|单位与国内外有关单位签订的合同、协定、协议 | |
| | 书等文件材料 | |
| | ①有历史意义和长远利用价值 |永久 |
| | ②重要的 |长期 |
| | ③一般的 |短期 |
|----|----------------------------------------------|--------|
|37|出国考察、友好往来、参加会议等外事活动形成 | |
| |的文件材料 | |
| | ①重大活动的主要文件材料 |永久 |
------------------------------------------------------------------
续表
------------------------------------------------------------------
|序号| 条 款 名 称 |保管期限|
|----|----------------------------------------------|--------|
|37| ②出国活动的审批手续 |长期 |
| | ③考察报告、出国总结学术论文 |长期 |
| | ④一般材料 |短期 |
|----|----------------------------------------------|--------|
|38|招收研究生、博士生形成的文件材料 | |
| | ①招生计划、简章、专业介绍 |长期 |
| | ②考试题及标准答案、评分标准 |长期 |
| | ③录取新生审批表及学生毕业分配情况名单 |长期 |
| | ④授学位材料及名单 |长期 |
| | ⑤研究生、博士生毕业论文及摘要 |长期 |
| | ⑥学籍的管理及对学生的奖惩材料 |长期 |
|----|----------------------------------------------|--------|
|39|职工教育培训、进修、计划、总结、名单、讲课 | |
| | 人等材料 |长期 |
|----|----------------------------------------------|--------|
|40|本单位活动形成的声像和实物材料 | |
| | ①重要录音带、录像带、磁盘、幻灯片、照 | |
| | 片、底片、荣誉证书、奖状、奖杯 |永久 |
| | ②一般的上述材料 |长期 |
|----|----------------------------------------------|--------|
|41|房屋管理形成的文件材料 | |
| | ①房屋产权材料 |永久 |
| | ②房屋管理及分配办法 |长期 |
| | ③办公楼、家属宿舍的使用情况 |短期 |
|----|----------------------------------------------|--------|
|42|治安保卫、人身伤亡、设备事故形成的文件材料 | |
| | ①重大人身伤亡及设备损坏事故 |永久 |
| | ②一般人身、设备事故 |长期 |
| | ③治安保卫形成事件并有处理结果 |长期 |
| | ④一般的情况 |短期 |
|----|----------------------------------------------|--------|
|43|处理人民来信来访形成的文件材料 | |
| | ①重要的、有领导人批示,办理并有处理结果|长期 |
| | ②一般来访并有处理结果 |短期 |
------------------------------------------------------------------
续表
------------------------------------------------------------------
|序号| 条 款 名 称 |保管期限|
|----|----------------------------------------------|--------|
|44| (三)其它机关的文件材料 | |
| |其它机关与本单位业务有关所形成的有参考价值 | |
| | 的文件材料 | |
| | ①重要的 |长期 |
| | ②一般的 |短期 |
|----|----------------------------------------------|--------|
|45|下级单位报送的年度以上的总结,统计报表 | |
| | ①重要的 |长期 |
| | ②一般的 |短期 |
|----|----------------------------------------------|--------|
|46| (四)会计材料 | |
| |会计帐簿 | |
| | ①总帐、银行存款、现金出纳、外汇存款、 | |
| |固定资产 |长期 |
| | ②日记帐、明细分类、分户帐、登记簿 |短期 |
|----|----------------------------------------------|--------|
|47|会计凭证材料 | |
| | ①记帐原始凭证(传票) |短期 |
| | ②各种代扣款清单 |短期 |
| | ③发放职工工资签收单 |长期 |
| | ④波及外事活动重大的会计凭证 |永久 |
|----|----------------------------------------------|--------|
|48|会计报表及其它材料 | |
| | ①单位预算、决算报告及批复(含基建工程)|永久 |
| | ②会计一般的季报表、月报表 |短期 |
| | ③会计材料、移交清册 |短期 |
| | ④会计材料保管清册 |长期 |
| | ⑤会计材料销毁清册 |长期 |
|----|----------------------------------------------|--------|
|49| (五)科技文件材料 | |
| | 科研项目(课题)审批文件 | |
| | 重要的 |永久 |
------------------------------------------------------------------
续表
------------------------------------------------------------------
|序号| 条 款 名 称 |保管期限|
|----|----------------------------------------------|--------|
|49| 一般的 |短期 |
|----|----------------------------------------------|--------|
|50|开题报告 | |
| | 重要的 |永久 |
| | 一般的 |短期 |
|----|----------------------------------------------|--------|
|51|科研项目(课题)论文报告以及专家评审意见和建议| |
| | 重要的 |永久 |
| | 一般的 |短期 |
|----|----------------------------------------------|--------|
|52|计划任务书、委托书、协议书、科研合同 | |
| | 重要的 |永久 |
| | 一般的 |短期 |
|----|----------------------------------------------|--------|
|53|科研项目(课题)研究计划(含各年度、各阶段) | |
| | 重要的 |长期 |
| | 一般的 |短期 |
|----|----------------------------------------------|--------|
|54|国内外文献调研报告、应用前景调研报告 | |
| | 重要的 |长期 |
| | 一般的 |短期 |
|----|----------------------------------------------|--------|
|55|实施方案 | |
| | 重要的 |长期 |
| | 一般的 |短期 |
|----|----------------------------------------------|--------|
|56|经费预算文件 | |
| | 重要的 |长期 |
| | 一般的 |短期 |
|----|----------------------------------------------|--------|
|57|项目(课题)研究计划执行表 | |
| | 重要的 |长期 |
| | 一般的 |短期 |
|----|----------------------------------------------|--------|
|58|计划调整或撤销报告 | |
| | 重要的 |长期 |
| | 一般的 |短期 |
|----|----------------------------------------------|--------|
|59|重要的来往技术文件,函件 | |
| | 重要的 |长期 |
------------------------------------------------------------------
续表
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|序号| 条 款 名 称 |保管期限|
|----|----------------------------------------------|--------|
|59| 一般的 |短期 |
|----|----------------------------------------------|--------|
|60|专利申请的有关材料 | |
| | 重要的 |长期 |
| | 一般的 |短期 |
|----|----------------------------------------------|--------|
|61|各种载体的重要原始记录及综合分析报告 | |
| | (如实验方案、实验报告、实验数据等) | |
| | 重要的 |永久 |
| | 一般的 |短期 |
|----|----------------------------------------------|--------|
|62|数据处理材料、包括计算机处理材料(如程序设计 | |
| | 说明,程序框图,计算结果等) | |
| | 重要的 |永久 |
| | 一般的 |短期 |
|----|----------------------------------------------|--------|
|63|设计文件、图纸(底图、兰图) | |
| | 重要的 |永久 |
| | 一般的 |长期 |
|----|----------------------------------------------|--------|
|64|研究工作阶段小结、报告等(包括成功的、中断的 | |
| | 和取得负结果的) | |
| | 重要的 |永久 |
| | 一般的 |短期 |
|----|----------------------------------------------|--------|
|65|项目(课题)工作总结 | |
| | 重要的 |永久 |
| | 一般的 |短期 |
|----|----------------------------------------------|--------|
|66|科研投资情况和经费决算材料 | |
| | 重要的 |永久 |
| | 一般的 |短期 |
|----|----------------------------------------------|--------|
|67|鉴定(评审)大纲,申请鉴定报告表及审批文件 | |
| | 重要的 |永久 |
| | 一般的 |长期 |
|----|----------------------------------------------|--------|
|68|鉴定会议材料,专家意见和建议记录,评审人签名单| |
| | 重要的 |永久 |
------------------------------------------------------------------
续表
------------------------------------------------------------------
|序号| 条 款 名 称 |保管期限|
|----|----------------------------------------------|--------|
|68| 一般的 |长期 |
|----|----------------------------------------------|--------|
|69|技术鉴定(评审)证书或视同鉴定证书的文件(如 | |
| | “科研成果通信鉴定评审意见书”等) | |
| | 重要的 |永久 |
| | 一般的 |长期 |
|----|----------------------------------------------|--------|
|70|技术、经济评价证明材料 | |
| | 重要的 |永久 |
| | 一般的 |长期 |
|----|----------------------------------------------|--------|
|71|用户使用意见 | |
| | 重要的 |长期 |
| | 一般的 |短期 |
|----|----------------------------------------------|--------|
|72|研究报告(正本及原稿) | |
| | 重要的 |永久 |
| | 一般的 |短期 |
|----|----------------------------------------------|--------|
|73|学术论文和专著(正本及原稿) | |
| | 重要的 |永久 |
| | 一般的 |长期 |
|----|----------------------------------------------|--------|
|74|科技成果报告表 | |
| | 重要的 |永久 |
| | 一般的 |长期 |
|----|----------------------------------------------|--------|
|75|科技成果奖励申报书及审批文件(评审意见及批件)| |
| | 重要的 |永久 |
| | 一般的 |长期 |
|----|----------------------------------------------|--------|
|76|获奖材料(奖章、奖状、证书)的原件或影印件, | |
| | 奖金分配情况材料 | |
| | 重要的 |永久 |
| | 一般的 |长期 |

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税收法定原则与我国税收法治

高军


  [摘要] 纳税是对人民财产权的限制,必须严格依据法律进行,在宪法和税收基本法上表现为税收法定原则。税收法定原则的内容包括课税要素法定主义、课税要素明确主义、税务机关依法稽征等原则。我国税收实践中,税收法定原则未得到严格的遵守,表现为授权立法规范性差,无论是新税的开征还是税率的变动事实上均由行政权决定,税收征收过程中计划征收模式及一些地方政府滥用税收优惠措施等等,必须予以纠正。
[关键词] 税收 纳税 税收法定 税收法律主义

  现代民主法治国家,虽然人民的纳税义务是为增进公共利益之必要,而对人民自由与财产所进行的限制, 但是国家没有法律的依据,不得限制人民基本权利或设定负担,政府征税必须严格依据法律上的规定进行。所谓宪法上的私有财产不受侵犯,首先就是私有财产不受来自于政府的非法税、非法费的侵犯。因为只有政府的征收才可能对私人财产权构成不可抵御的威胁。与公民人身权保障“罪刑法定”原则相对应的是公民财产权保障的税收法定原则,郑玉波先生将其视为现代法治的两大枢纽。宪法明定人民依据法律纳税义务,以保障人民的权利,避免不当课税的侵害,依据宪法人民享有依法纳税权,对于无法律依据的征税,人民有权拒绝。
  一、税收法定原则为一项宪法基本原则
  税收是社会契约的产物,征税必须取得人民的同意。“因为如果任何人凭着自己的权势,主张有权向人民征课赋税而无需取得人民的那种同意,他就侵犯了有关财产权的基本规定,破坏了政府的目的”,  “未经人民自己或其代表的同意,绝不应该对人民的财产课税。” 如果政府征税未经或者无需经过财产主体的同意,等于政府对私有财产的处分可以为所欲为,这样的征收,与强盗拦路抢劫无异。
  纳税人征税同意的具体表现形式为税的课赋和征收必须基于法律的根据进行,没有法律的依据,国家就不能课赋和征收税收,国民也不得被要求交纳税款。 而征税所依据的法律必须是国会所通过的法律,“立法机关不能把制定法律的权力转让给任何他人”,“只有人民才能通过组成立法机关和指定由谁来行使立法权。” “如果行政者有决定国家征税的权力,而不是限于表示同意而已的话,自由就不存在了。因为这样行政权力就在立法最重要的关键上成为立法性质的权力了。” 因此,税收法定原则是税法的最高法定原则,它源自于民主原则与法安定性的要求,是民主和法治等现代宪法原则在税法上的体现,对保障人权、维护国家利益和社会公益至关重要。在历史上,税收法定原则的功能主要表现在以保护国民,防止掌握行政权的国王任意课税为目的,在现代商品社会中,它的机能在于使国民的经济生活具有法的稳定性和预测可能性。
  当前,除朝鲜等极少数国家外,绝大多数国家都在宪法中对税收法定主义原则作了规定。例如,日本宪法规定:“新课租税或变更现行规定,必须有法律或法律规定之条件作依据。”埃及宪法规定:“只有通过法律才能设置、修改或取消公共税捐;除法律规定的情况以外,任何人均不得免交税捐;只有在法律规定的范围内,才可责成人们交纳其他形式的赋税。”卢森堡宪法第99条规定:“非根据法律,不得规定任何由国家征收的税收。”厄瓜多尔宪法第115条规定:“法律规定税收,确定征收范围、税率和纳税人的权利保障。国家不强行征收法律未规定的税目。”西班牙宪法第133条第1款规定:“规定税赋之原始权利为国家所专有,通过法律行使之。”韩国宪法(1987年)第59条规定:“税收的种类和税率,由法律规定。”秘鲁宪法(1979年)第139条规定:“捐税的设立、修改或取消,免税和其他税收方面的好处的给予只能根据专门法律进行。”等等。
  二、税收法定原则的内涵
  税收是依据国家法律将国民经济上所产生财富的一部分,强制移归于国家的一种手段。由于税收涉及对公民基本权的限制,在法治主义之下,为保障国民的自由与权利,税收属于法律保留事项,必须由议会通过法律的形式来决定。原因在于:首先,在组织方面,议会与行政权相比,处于与人民更接近、更密切的位置,议会也因而被认为比政府具有更强烈、更直接的民主正当性基础。其次,在程序方面,议会议事遵守公开、直接、言辞辩论与多数决原则,这些议会原则不仅可使议会的少数党与利益被涉及的社会大众得以有机会影响议会决定的作成,也可以凸显重要争点,确保分歧、冲突的不同利益获得适当的平衡,其繁琐的议事程序也有助于所作成决定之实质正确性的提升。与其相比,行政决定程序因其讲究或兼顾效率与机动的特性,而较难达到相同的效果。 法律保留原则体现在租税法中,乃有租税法律主义的倡行。 租税法律主义的意义,为租税的赋课与征收,必须根据法律,即课税实体的内容,包括租税债务人、课税对象、税率、课税标准等事项,及课税程序的内容,包括租税的申报、查核、征缴等各项课征程序,均须依据法律的规定,以示国家对国民的课税,系经立法机关的慎重审议,非行政机关的独断专行。
对于税收法定原则的内涵,北野弘久认为包含赋税要件法定主义和税务合法性两方面, 金子宏则将其归结为课税要素法定主义、课税要素明确主义、合法性原则和程序保障等四个方面, 我国学者张守文则归结为课税要素法定原则、课税要素明确原则和依法稽征原则三方面。 此外,还有其他的一些见解。
1.课税要素法定主义。它是模拟刑法上罪刑法定主义而形成的原则,它的含义是因税收的作用客观上导致对国民财产权的侵害,所以课税要素的全部内容和税收的课赋及征收的程序都必须由法律规定。这一点中最重要的问题是法律与行政立法的关系问题。“依课税要素法定主义的要求,凡无法律的根据而仅以政令或省令确定新的课税要素当然是无效的(法律保留原则)。另外,违反法律规定的政令或省令等显然也是无效的(法律优位原则)”。
  课税要素法定主义的核心内容是对其中“法律”的理解。在我国台湾地区,主要存在着形式意义法律说与实质意义法律说两种学说。(1)形式意义法律说,是指作为课税依据的“法律”,须为“宪法”第170条规定的,经“立法院”通过,“总统”公布的法律。德国学者Tipke亦主张税收法律主义所称的法律,仅限于制定法、形式意义的法律,而不包括习惯法在内。 (2)实质意义法律说,是指作为课税依据的法律,不限于“宪法”第170条规定的,经“立法院”通过,“总统”公布的法律,此外还包括法规命令、行政规则、法院判决、习惯法等。 目前学者以采实质意义法律说为多数,但学者同时主张,课税要件的重要特征,例如课税主体、课税客体、课税标准及税率,必须由形式意义的法律予以规范,不得授权行政机关以法规命令定之。
  (1)授权立法的限制。由于立法工作负荷过重,以及立法机关对于行政事务技术上问题的陌生,立法机关往往必须授权行政机关制定行政命令以具体化法律的内容。但是,“如果在授权法中没有规定任何标准制约委任立法,行政机关等于拿到了一张空白支票,它可以在授权的领域里任意制造法律。” 因此,对授权立法必须予以限制。如坚持课税要件采国会保留之立场,自无授权是否明确之问题;反之,倘肯定课税要件为相对法律保留事项,立法机关就课税要件部分得授权行政机关制定法规命令为补充,惟此仍不应影响课税要件对纳税人之可预见性与可计算性,因此衍生有授权明确性之问题。授权明确性原则即在要求立法授权,其不得为概括空白之授权,而应为具体明确之授权,亦即“有限度、特定之授权”。 “就税收立法而言,应认为有关课税要素及税收的课赋和征收的规定委任于政令或省令虽然可以允许的,但由于课税要素法定主义的宗旨出发,只能限于对其具体和个别的委任,应认为,一般的、空白的委任(即无限制的委任)则是绝不允许的。问题在于具体、个别的委任与一般、空白的委任之间区别的标准,为了能称之为具体的、个别的委任,必须在委任的法律本身明确委任的目的、内容和委任程度。故此,凡不符合这个标准的委任规定,则按一般的、空白的委任论处即无效,所以,以此为基础的政令与省令的规定也当然无效。” 《德国所得税法》第51条于此堪为典范,它明确规定了联邦议会允许联邦政府委任立法的事项,其内容之详尽、条款之缜密,几乎无行政机关自由裁量的空余。
  (2)税收通告的效力。在税法领域,由于受税收法律主义的支配,课税要件的全部,原则上均应以法律规定,授权命令规定的事项,仅限于不抵触上述原则的范围。但由于税法规范的对象的经济活动,极为错综复杂多样且激烈变化,因此,欲以法律的形式完全的加以把握规定,实际上有其困难,而有必要就其具体的决定委由命令规定,并配合情事变更以机动修废其规定,因此在税法上,课税上基本的重要事项,应以法律的形式加以规定,而就其具体的、细目的事项则以法律授权委由行政命令规定的情形不少,在日本被称为税收通告,在德国被称为法规命令,在台湾地区一般被称为解释函令。
  金子宏指出,所谓通告,是上级行政机关就法令的解释及实施方针,对下级行政机关颁布的命令或指令,在行政组织内部具有约束力,但它不是对国民具有约束力的法规,法院也不受它的拘束,故通告不是税法的渊源。但是,现实中通告与法的渊源事实上具有同样作用,为确保税收法规的统一执行,通告是十分必要的,如果没有通告,由各税务署依自行判断进行税法的解释和适用,税务行政将陷入严重的混乱之中。不过,通告内容决不能与法令相抵触,不得依据通告对纳税人课以法令规定以外的纳税义务,同时也不得在无法令根据的情况下仅依通告免除或减轻纳税义务。 葛克昌指出,税法解释函令一方面可藉此统一行政机关内部法律见解,减轻税务人员及税务代理人于适用法令疑义之负担,进而提高税捐法规之安定性,并使行政机关行为具有可预测性,另一方面也影响到人民对税法法规之信赖基础,而人民虽有依法律纳税之义务,但实际上所适用之税法,却是透过解释函令这面镜子所反射出来的形象。 解释函令是“解释法规”的行政规则,因此要在税法的“法律补充禁止”(即类推适用禁止原则)的要求下,解释函令若逾越法律(规)文义范围,而为法律补充(尤其是不利于人民的法律补充),原则是应被禁止。我国台湾地区“司法院”通过一系列“大法官会议解释”对解释函令进行限制。 在德国,对于法规性命令,《基本法》第八十条明确要求:(1)必须有法律的授权,(2)在授权中必须充分规定授权之内容、目的及范围, (3)法规性命令必须标明其制定的法律依据,(4)必须在联邦法规公报中(Bundesgesetzblatt oder Bundesanzeiger)公布。德国学者Tipke/Lang认为,法规命令的有效性,取决于是否具有该四个要件,如果法规命令违背上述四个前提要件,则不生效力。
  2.课税要素明确主义。税收必须是确定的,“税率应当固定。每一个公民应当确实知道,他应当协助支持社会到什么程度。任意征税是压迫和营私舞弊的根源,它给偏私、妒忌、报复、贪婪及其他私欲提供了自由活动的场所”。 亚当•斯密指出,“完纳的日期、方式和数额都应当让一切纳税者及其他人了解得十分清楚。否则,每个纳税人就会或多或少地为税吏的权力所左右;税吏会乘机向任何讨厌的纳税者加重赋税,或者以加重赋税为恐吓,勒索赠物或贿赂。赋税的不确定会纵容专横与腐化,即使那些税吏原本不是专横和腐化的人。”他还认为,“根据一切国家的经验看,赋税如果不平等,其对纳税者的危害尚小,而赋税一旦不确定,则会产生相当大的危害”。
  征收租税属干预人民财产的干预行政,其所依据的法律所规定的租税构成要件必须尽可能明确,以使纳税义务人有明白确定认识的可能。由于纳税义务人对课税事务几乎是门外汉,课税要件又常常使用抽象的概念,这种概念须另予解释,而税法解释与事实认定,又强调经济意义及实质课税,再加上间接证据的推估核定,与脱法避税的防杜,遂导致宪法明确性要求在税法法律中不断流失。德国学者H-J.Paper教授评价德国法制,认为宪法的规范与现实之间割裂,从未像宪法明确性要求与税法之适用间如此严重。
课税要件明确性原则为税收法律主义的重要内涵之一,至少包括下列含义:(1)课税要件化:即对于课税之法律概念特征予以要件化;(2)课税要件明确性:即当课税之法律概念要件化之后,进一步要求其应具有足够之明确性,以资遵循,除此以外,在税法中,亦要求法律效果臻于明确。 即基于依法行政、法明确性的要求,征税机关不仅应遵守法律的规定,对于设定租税义务的法律规定,其内容、对象、目的、范围,亦应充分明确,使纳税人得以预见并评估其租税负担,从而安排自我负责之生活方式。基此,稽征机关与法院不得比附援引类似事件之规定,以加重或设定人民之租税负担。
  课税要素明确主义主要涉及税法立法中不确定法律概念的运用问题。学者认为,由于立法者必须采用不确定法律概念来制定法律,似已成为目前无法避免之难题,亦是实证法上先天之不足。 然而,考虑到法在执行之时的具体情况,为实现公平税负,使用不确定的概念在一定程度上是不可避免的,有时甚至是很必要的。使用这些不确定概念的条件是,这些法律概念的含义可以根据法律里的其他规定予以明确,从而整体上达到“具有法律明确性的要求”。如果达不到这一要求,那么这样的规定就属于所谓的空白文句,并因违反税法关于法律明确性的要求而属无效规定。
  3.税务机关依法稽征原则
  (1)课税合法、正当原则。税收债务在满足税收规定的构成要件时成立,税收稽征机关应严格按照税法的规定予以征收。税收征纳从税务登记、纳税申报、应纳税额的确定,税款缴纳到纳税检查都必须有严格而明确的法定程序,税收稽征机关无权变动法定征收程序,无权擅自决定开征、停征、减免、退补税收。这就是课税合法正当原则。包括课税有法律依椐、课税须在法定的权限内、课税程序合法等内容。
  (2)类推禁止。基于依法行政、法明确性的要求,征税机关不仅应遵守法律的规定,对于设定租税义务的法律规定,其内容、对象、目的、范围,亦应充分明确,使纳税人得以预见并评估其租税负担,从而安排自我负责之生活方式。基此,稽征机关与法院不得比附援引类似事件之规定,以加重或设定人民之租税负担。
  (3)纳税人信赖保护原则。信赖保护原则在行政法律关系上,是指人民因相信既存之法秩序,而安排其生活或处置其财产,则不能因嗣后法规之制定或修正,而使其遭受不能预见之损害,用以保护人民既得权益。 信赖保护原则的基础在于基于法治国原则,法律预见性乃系受规范者理性行动与自我负责行为之前提,故法律规定本身应明白确定,使受规范者可预见其行为之法律效果,而其生活安排与资源分配,而后才有长期规划之可能。纳税义务是从各种的私经济活动中所产生的义务,因此,对于何种行为或事实,将伴随何种纳税义务,如无法事前明了时,则国民将有遭受不测损害之虞。由于税收在今天关系到国民经济生活的各个侧面,人们如果不考虑其税法上的或因税法而产生的纳税义务,则任何重要的经济决策均无法作出。因此,纳税人对于其有利之法律、判例、解释函令所产生信赖,国家应加以保障。
  ①税法禁止溯及既往。对已终结的事件,原则上不得嗣后制定或适用新法,以改变原有的法律评价或法律效果,即所谓的法律不溯及既往原则。对溯及力税法的限制,其根据为法律安定原则。法律安定原则有时不免违反实质之正确性,但确为法治国家之干涉行政所应恪守之原则。对纳税义务人而言,法律安定原则首在于保护人民之信赖。税法必须具备一定之可信度,使人民可以预见其行为之法律效果,从而安排自我负责之生活方式。因此税法原则上仅能适用于公布后成立或完成之事实。
  ②税收行政机关行为禁反言原则。如果形式上贯彻合法性原则,税收行政机关一旦作了税收法规的解释和课税要素事实认定后,当发现其中有错误时,不论对纳税义务人是否有利,都应该改为正确的解释和正确的事实认定。但是,即使是错误的解释和认定,纳税义务人方面也会对它形成信赖,所以由于事后对它的改正有利时会造成辜负纳税义务人的信赖。 例如,在我国台湾地区,“娼妓系属不正当营业,原在取缔之列,不予课征所得税”(直接税处26.4.21第203号训令),既经税收稽征机关发布解释令函加以解释,而历经数十年由税收稽征机关加以实施,而在相对人之人民方面,也无异议地加以接受,并认为是正确的解释,而具有法的确信时,即产生一种习惯法的行政先例法。纵然此项娼妓所得不课税的惯例,并不符合所得税法的规定意旨,但因其已产生行政先例法,故仅能经由法律加以修正,而不适合仅变更解释令函来达成相同的目的。
  ③有利于纳税人的习惯法成为行政先例法。税法是限制人民财产权的规范,依据税收法律主义原则,只有形式意义的法律才能作为课税的根据,因此,创设或加重人民税收负担,即对纳税人不利的习惯法,无成立余地。然而对于纳税人有利的习惯法,可否加以承认,不无争议。有认为税收立法应严格地受国会法律的拘束,而税收习惯法则不符税收法律主义的要求。但多数学者认为承认对纳税人有利的习惯法,并不违反税收法律主义。因此,减轻或免除纳税义务或缓和稽征程序要件的处理,已由税务稽征机关一般性的反复继续进行,形成行政先例,对于此项行政先例,在纳税人间已一般性的确信为法(法的确信)时,则可承认该具有习惯法地位的行政先例法存在,税收稽征机关也应受其拘束。此种习惯法具有修正或变更现行法的效力,因此,如要变更其处理,必须修正法律。例如某种物品,并不列入货物税的课税对象,历经多年,不仅为税收稽征机关方面所承认,且在人民这一方面也信赖不课税而为行动的情形,在同一税收法律底下,骤然变更解释,将该物品纳入课税对象处理,并非妥当的措施。倘若要和以往的处理进行不同的处理时,则应修正税法规定,并阐明其意旨。在此意义下,历经多年的先例或处理,即可认为具有一种行政先例法的意义。 我国台湾地区“行政法院”1959年判字第55号判决:“行政先例原为行政法法源之  一,如非与当时有效之成文法明文有背,自得据为行政措施之依据”。日本著名税法学者金子宏教授认为:通告明示的税收法规的解释,经过长时间继续有效时,存在着能否承认行政先例法。如从税收法律主义的宗旨考虑,对纳税人不利的行政先例法,即对纳税人课以新的纳税义务,或加重纳税人纳税义务的行政先例法是没有承认余地的,但是,对纳税人有利的行政先例法,即以免除或减轻纳税义务人纳税义务为内容的行政先例法,则有承认的余地。
  三、税收法定原则与当代中国的税收实践
当代中国税收立法与税务实践中,税收法定原则未得到严格的遵守,已经造成了较为严重的社会问题,具体表现为:
  1、目前在我国,全国人大制定的涉税法律只有《个人所得税法》、《企业所得税法》两部,全国人大常委会制定的有《税收征管法》一部。而国务院制定的税收行政法规和税收规范性文件则有30余件,决定了17个税种的开征和6个税种的停征。财政部、国家税务总局制定的涉税部门规章约120余件,其他规范性涉税文件1100余件。至于省以及省以下税务机关制定的有关涉税规范性文件则更是多如牛毛。总体上看,我国现行税收法规体系结构的特点是:立法层次低、分散零乱、条块分割、错综复杂、极不严肃。
事实上,在我国,是否征税、征什么税、以及税率的变动均由行政权决定。我国《个人所得税法》虽然由全国人大制定,但对于个人所得税制度中一些核心的内容,却授权行政机关决定。 因此,纳税人在《个人所得税法》上所体现的税收立法权其实是不完整的。事实上,近年来在我国,利息税、股票交易印花税、燃油税等税的开征,无不由行政部门发动。而税收要素中的核心要素——税率的调整,亦由行政部门单方面决定。例如,2007年5月30日深夜,财政部突然宣布将证券印花税税率从1‰调整为3‰,同年7月实行新的车船税缴纳制度,以及调整资源税税率,两者上调的幅度均在1倍以上。
  税收立法尚未严格遵守税收法定原则,税外收费混乱的状况则可想而知。在我国,真正对公民影响大的是行政事业性收费,这些收费往往没有任何法律上的依据,主要通过行政机关自我授权式的行政审批方式进行,这种行政权的自我扩张基本不受立法权的约束,条块分割、各自为政现象严重。地方政府为了谋求自身利益的最大化,在缺乏足够约束的情况下,会产生乱收费的强烈冲动,虽然中央政府一直在强调整顿乱收费,并力图将非税收入纳入预算,但直到今天预算外的收费项目仍大量存在。特别是当前金融危机形势下,面对巨大的财政压力,地方政府收费的冲动明显。财政部公布的数据显示,2009年前七个月全国财政收入同比下降0.5%,但是非税收入实现5207亿元,同比大增26%以上。
  2、《立法法》第10条对授权明确性要求的限制性规定却未能得到好的遵守。我国税收立法领域授权立法之所以能独揽风骚,其根源在于1984年全国人大常委会通过的《关于授权国务院改革工商税制发布有关税收条例草案试行的决定》,该决定内容如下:“决定授权国务院在实施国营企业利改税和改革工商税制的过程中,拟定有关税收条例,以草案形式发布试行,再根据试行的经验,加以修订,提请全国人民代表大会常务委员会审议。国务院发布试行的以上税收条例,不适用中外合资经营企业和外国企业。”可以看出,该授权目的和范围过于宽泛,不符合授权明确性的要求,属于典型的空白授权条款。事实上,该空白授权条款迄今已达二十五年,是国务院税收行政立法的基础。
  至于《立法法》第10条中明文禁止的转授权问题,在现实中,授权立法的转授权现象极为普遍,行政机关成了规定税收要素的主体,这种状况无疑是与现代税收的宪政原则相悖的。例如,全国人大及其常委会把印花税立法事项委托给了国务院,国务院于1988年制定了《印花税暂行条例》,但该条例内容过于简略,只有区区的十六条。在第15条中规定该条例“由财政部负责解释;施行细则由财政部制定”,事实上将“税收法定”原则中最具有核心意义的印花税税率的决定权转授权给了财政部。事实上,对于《印花税暂行条例》来说,自1988年实施以来,这个条款疏漏、缺陷甚为明显的条例迄今已“暂行”了近21年。《立法法》第11条规定,“授权立法事项,经过实践检验,制定法律的条件成熟时,由全国人民代表大会及其常务委员会及时制定法律。”21年的“暂行”实践,制定法律的条件还尚不成熟,似乎无论如何都难以令人信服。此外,对增值税、消费税、营业税等税而言,2008年集中对进行了修订,从1993年诞生至修订时已“暂行”了15年,但此次修订却仍是由国务院主持并还是以“暂行条例”的形式公布,人大在税收立法上的惰怠,实是令人不解。
  3、税收实践中,税收法定原则执行的状况更为堪忧。首先,各级政府给税务部门下达“税收任务”本身违反了税收法定原则,导致实践中出现诸多问题:例如经济税源丰厚的地区,只以完成税收计划为工作目标,人为地留税不征,而经济税源较为贫乏,完成税收任务难度大的地区,税务部门却征收“过头税”,这种现象的存在损害了税法的严肃性。而税收人员的“税收竞争”,更使纳税人处于“有罪推定”的位置,在征税过程中,税务乱征人员往往取之尽锱镞,忽略了纳税人生存保障。其次,在税收优惠措施方面,目前优惠政策非常复杂、随意,对企业的优惠不一,乱、多、碎,并且在执行中走样。各地政府官员为了自己的政绩,就必须千方百计招商引资,因为引进外资的多少是衡量其政绩的一个很重要的标准,于是就制定了各种优惠政策来吸引外资,导致了优惠政策的混乱和随意。此外,地方政府过多的介入经济,与企业的利益缠绕在一起,经常利用税收优惠手段为企业服务。例如,自2008年下半年以来,南京、西安、重庆、杭州、上海、石家庄等地方政府纷纷出台拯救楼市的各种政策,其内容包括免除购房契税,甚至财政上给予购房者补贴,这种政府救市行为显然违背了市场中立原则,有失公平正义。
结语:
  当代中国,传统论证政治合法性的政治性宏大叙事话语,已让位于“民主”、“法治”、“人权”等合法性论证方式,“依法治国,建设社会主义法治国家”、 “公民的合法的私有财产不受侵犯”、“国家尊重和保障人权”等条款的入宪正是顺应了这一潮流,表明党和政府已开始认识到必须为执政的合法性与正当性进行新的论证。事实上,人类历史经验表明,税收法定原则的诞生是人类步入法治社会的重要标志。近代英、美、法资产阶级革命均是由反抗不合理的税收而起,革命中所诞生的法律文件均确立了税收法治的思想,“历史表明,税收法律主义在近代法治主义的确定上,起到了先导的和核心的作用。” “统治者需要取得被统治者的同意这一理念,一开始是作为一个征税问题的主张而提出的,这一主张后来逐渐发展成为一种有关一切法律问题上的主张。” 因此,我国建设社会主义法治国家,必须在宪法和法律上确立并在实践中切实遵守税收法定原则。特别是当前国际金融危机期间,我国征收物业税的呼声高涨,除物业税以外,政府财税部门还一直在等待时机给水资源税、遗产税、资本利得税、奢侈品消费税、环境税、赠与税等颁发出生证。笔者认为:近年来,中国纳税人纳税痛苦指数已连年居于国际前列,在这种情况下开征新税是否有伤及税源以致竭泽而渔之嫌姑且不论,为避免税收合法性资源的流失,如果开征新税,至少在程序上应由全国人大通过法律的形式来进行。


[参考文献]
陈敏:《宪法之租税概念及其课征限制》,政大法学评论第24期,第40页;黄俊杰:《宪法税概念与税条款》,传文文化事业有限公司1997年版,第11页。
[英]洛克:《政府论》(下),矍菊农、叶启芳译,商务印书馆1996年版,第88-89页。
[日]金子宏:《日本税法原理》,刘多田等译,中国财政经济出版社1989年版,第47页。
[英]洛克:《政府论》(下),叶启芳、瞿菊农译,商务印书馆1996年版,第88页。
[法]孟德斯鸠:《论法的精神》(上册),张雁深译,商务印书馆1987年版,第156页。

福建省人民政府批转省劳动厅、财政厅、体改委关于《福建省企业职工工伤保险试行规定》的通知(修正)

福建省人民政府


福建省人民政府批转省劳动厅、财政厅、体改委关于《福建省企业职工工伤保险试行规定》的通知(修正)
福建省人民政府


根据1998年5月30日福建省人民政府发布的《福建省人民政府关于省政府规章和省政府规章性文件修订的决定》进行修改


各地区行政公署,各市、县(区)人民政府,省直各单位:
经省政府研究,同意省劳动厅、财政厅、体改委制定的《福建省企业职工工伤保险试行规定》,现批转给你们,请遵照执行。


第一章 总 则
第一条 为保障企业职工在工伤事故和职业病伤害后获得医疗保障、生活保障、经济补偿和职业康复等权利,促进安全生产,促进企业转换经营机制,制定本规定。
第二条 本规定适用于福建省境内所有国有企业(含中央属企业)、股份合作制企业、城镇集体企业、联营企业的全部职工及外商投资企业的中方职工。
第三条 工伤保险是强制性的社会保险。企业必须按照本规定参加当地工伤保险,如实申报本企业职工人数、工资总额,及时足额缴纳工伤保险费。
第四条 工伤保险由劳动行政主管部门管理。社会保险机构(以下简称社保机构)经办。

第二章 工伤保险范围
第五条 职工因下列情况之一负伤、致残或死亡的属于工伤保险范围:
(一)从事企业日常生产、工作或企业领导临时指派与生产有关工作的;
(二)在紧急情况下,虽未经企业领导指定,而从事有益于本企业工作的,或从事抢险救灾救人等维护国家、社会和人民群众利益的;
(三)在生产工作环境中接触职业性有毒有害因素造成职业病的;
(四)在本企业生产工作区域内遭受不可抗拒的意外伤害的;
(五)因公外出期间执行公务时,发生伤害事故或患重病没有医疗抢救条件导致残疾、死亡以及失踪的;
(六)复员转业军人因公、因战致残后旧伤复发的;
(七)劳动部门认定的其他工伤。
第六条 在生产工作中,由于本人故意行为(如自杀、自残、斗殴、酗酒等)以及因本人犯罪行为造成伤残或死亡的,不属于工伤保险范围。

第三章 工伤保险基金征集
第七条 工伤保险基金按以支定收、留有储备的原则,由当地社保机构统一筹集,专项储存、专款专用。
第八条 工伤保险基金,根据行业风险类别和工伤频率实行差别费率,以企业职工工资总额为基数征收,标准为:
矿山、建筑、冶炼、化工、交运、海运、森工行业的企业1.5%;
其他行业的生产性企业1%
其他行业的经营性企业0.5%
第九条 各企业参加工伤保险应预缴一个月的工伤保险费作为应急储备金。
第十条 工伤保险基金全部由企业缴纳,列入管理费用支出。
第十一条 工伤保险基金由企业开户银行代扣,转入当地社保机构在银行开设的工伤保险基金专户。
工伤保险基金由银行按照城乡居民同期存款利率计息,利息并入基金。

第四章 工伤保险基金管理
第十二条 工伤保险基金实行地(市)级统筹,省级部分调剂,财政专户储存的管理体制。
地(市)按征集工伤保险基金总额的5%上缴省作为调剂储备金。各级社保机构工伤保险基金年终结余存入同级财政部门专户,专款专用。如果当年征集的工伤保险基金收不敷支时,由当地社保机构提出报告,从财政专户中拨付,再不足时,向省社保公司申请调剂或由当地财政部门垫
付。
第十三条 省、地(市)、县社保机构的管理服务经费,由各社保机构根据实际需要,报同级财政核准后,从基金中提取。提取比例由同级财政部门核定。
第十四条 工伤保险基金和管理费实行财务预、决算管理,具体管理办法由省劳动局会同财政厅制定。并接受财政、审计的监督。
工伤保险基金和管理服务费不计征各种税费。

第五章 工伤保险待遇
第十五条 职工经县以上劳动鉴定委员会认定为工伤或经职业病防治机构确诊为职业病的,企业应向社保机构申报。职工个人或亲属应在二个月内向有关部门管理申请工伤保险待遇手续。
第十六条 职工因工负伤或患职业病的,挂号费、医疗费,由社保机构支付。住院伙食费、就医路费、及途中食宿费用等由企业按有关规定执行。
第十七条 职工工伤医疗期间的工资和福利待遇不变,治愈或处于相对稳定状态时,由医疗机构出具诊断证明,企业按《福建省职工外伤、职业中毒医疗终结鉴定标准》提出医疗终结意见,报县级以上劳动鉴定委员会审定,医疗期最长为18个月。职工工伤医疗终结或评残后,仍需治
疗或旧伤复发的,经县以上劳动鉴定委员会认定后,其医疗费用由社保机构支付。
第十八条 伤残职工需要安装康复辅助器具的,由医院提出意见,报县以上劳动鉴定委员会审批,其所费用按国产普及型标准由社保机构支付。
第十九条 职工工伤致残医疗终结后,由企业劳动鉴定委员会按劳动部、卫生部《职工工伤与职业病致残程度鉴定标准》提出鉴定伤残等级意见,报县以上劳动鉴定委员会评定伤残等级后,由同级劳动部门发给因工伤残等级证件。
县以上劳动鉴定委员会应对伤残等级定期复查,根据复查鉴定结论安排试工、复工、调整岗位或调整工伤待遇。
第二十条 职工工伤全残需要护理的,由社保机构以当地上年度统筹企业职工月平均缴费工资为基数,根据护理依赖程度等级按月支付护理费,标准为:
一级--50%
二级--40%
三级--30%
第二十一条 职工因工致残被鉴定为一级至四级的,应退出工作岗位,其待遇由社保机构以当地上年度统筹企业职工月平均缴费工资为基数,按照以下规定办理:
(一)发给一次性伤残补助金,标准为:
一级--18个月
二级--16个月
三级--14个月
四级--12个月
(二)按月发给定期伤残抚恤金,标准为:
一级--90%
二级--85%
三级--80%
四级--75%
(三)发给易地安置所需的费用,标准为:
12个月
第二十二条 职工因工致残被鉴定为五级至十级的,其待遇按照以下规定办理:
(一)由社保机构以当地上年统筹企业职工月平均缴费工资为基数,发给一次性伤残补助金,标准为:
五级--11个月
六级--10个月
七级--9个月
八级--8个月
九级--7个月
十级--6个月
(二)合同期限内由企业安排适当工作。合同期满后,原则上应续订合同,对被鉴定为五级和六级的职工,安排工作确有困难,企业可按月发给本人工资的70%,离岗休养至达到法定退休年龄办理退休手续时止。
(三)职工本人愿意自谋职业的,企业可按规定发给一次性辞退补助费和伤残就业安置费,具体标准由各地(市)人民政府确定。
第二十三条 职工因工死亡,其待遇由社保机构以当地上年度统筹企业职工月平均缴费工资为基数,按以下规定支付:
(一)丧葬补助费,标准为:
6个月
(二)供养亲属定期抚恤金按照国家规定的供养条件,凭本人当年生存证明,领取抚恤金。标准为:
供养一人的,每月领取当地上年度统筹企业职工月平均缴费工资总额的50%;
供养二人的,每月领取当地上年度统筹企业职工月平均缴费工资总额的80%。
供养三人及三人以上的,每月领取当地上年度统筹企业职工月平均缴费工资总额的100%。
(三)一次性补助金,标准为:
48个月
领取一次性补助金的对象及顺序为:配偶、子女、父母。如死者生前有遗嘱的按遗嘱办理。
第二十四条 农民合同制工人、临时工、轮换工、季节工因工致残、死亡或患职业病,本人或供养亲属自愿选择一次性领取工伤保险待遇的,可一次性发给。
第二十五条 职工因工致残鉴定为一级至四级的,因病死亡时按第二十三条规定办理。
第二十六条 同一工伤事故兼有民事赔偿或其他险种赔偿的,伤残职工或遗属仍可依本规定享受工伤保险待遇。
第二十七条 企业外派劳务人员在国外境外因工负伤、致残或死亡时,外方赔偿金中与本规定的工伤保险待遇重复部分不再发给。
第二十八条 享受定期抚恤金的职工易地安置时,可办理一次性领取工伤待遇手续。
第二十九条 享受工伤保险待遇者,触犯刑律服刑期间,暂停享受工伤保险待遇。刑满释放后,原有的工伤待遇可按规定继续享受,但停发的各项费用不予补发。

第六章 工伤预防
第三十条 企业应采用符合安全卫生要求的生产工艺及设备,保证劳动、安全设施完好有效,同时加强职工劳动安全卫生教育和技术培训工作。
第三十一条 劳动部门采取宣传、教育、奖励和监督检查等措施,加强工伤预防监察工作,所需的工伤事故的预防费,由各级社保机构报同级财政核定后,从基金中提取。
第三十二条 社保机构应根据企业安全生产状况,对其缴纳的工伤保险费实行浮动费率。浮动标准定为,连续两年有或无工伤事故企业,可在原差别费率1.5%、1%和0.5%的基础上分别上下浮动其下年度费率的0.3%、0.2%和0.1%,直至2%最高费率或0.3%最低费率
;企业当年发生工伤事故,其工伤保险费用支出超过当年缴纳工伤保险费总额的85%时,从下年度起恢复原缴费费率。
企业在一年内未发生工伤事故的,社保机构于下年元月份按其上年度企业缴纳工伤保险基金总额的5%作为企业安全奖励金。

第七章 法律责任
第三十三条 企业应当依照本规定在劳动合同中明确规定对所属职工承担工伤保险责任。
第三十四条 实行租赁、承包的企业或被兼并、转让的企业,其经营者或接收方必须承担原企业职工的工伤保险责任。
第三十五条 企业破产,应优先清偿应负担的工伤保险费用。原工伤人员和遗属保险待遇仍按本规定由社保机构支付。
第三十六条 企业违反规定,有下列行为之一者,由劳动部门接到报告调查核实后,对企业发出书面通知限期改正,企业在接到书面通知后十五日内拒不改正的,由劳动行政主管部门处以应缴工伤基金额二至十倍的罚款,但最高不得超过3万元。被处罚者应到指定的金融机构交纳罚款

(一)逾期不办理社会工伤保险登记的;
(二)不承担工伤保险责任的;
(三)拒缴或少缴工伤保险费的。
第三十七条 企业未经劳动部门审批,欠缴社会工伤保险费的,每月加收5%滞纳金,滞纳金并入工伤保险基金。
第三十八条 社保机构未按规定及时发放工伤保险金的,同级或上级劳动部门接到申诉并查实后,应通知其立即纠正并补发保险金(含利息),同时给员工按拖欠时间每月赔偿应发金额5%的赔偿金,利息和赔偿金从管理费中列支。
第三十九条 因工伤职工本人责任影响劳动鉴定的,不得享受工伤保险待遇;经县以上劳动鉴定委员会鉴定为恢复劳动能力而不服从企业分配的,企业按《职工奖惩条例》及辞退违纪职工的有关规定办理。
第四十条 职工因工死亡时,企业和工亡职工亲属应当按照殡葬规定办理丧事。故意拖延处理遗体的,一切费用由亲属负担。工伤职工或其他人,在工伤事故处理中发生违反治安管理行为的,由公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚条例》处罚,构成犯罪的,由司法部门依法追
究刑事责任。
第四十一条 发生工伤保险待遇争议时,按照国家有关劳动争议规定处理。
职工在劳动过程中发生人身伤害、急性中毒事故的,应按规定及时报告、调查和处理。

第八章 附 则
第四十二条 本规定所称职工的供养亲属,系指主要生活来源依靠职工供给,并符合下列条件规定之一者:
(一)配偶、父母:男年满六十周岁,女年满五十周岁,或完全丧失劳动能力的;
(二)子女、兄弟姐妹;年未满十六周岁,或年满16周岁尚在中学学习的(含职业高中);或因残疾无劳动能力的。
第四十三条 厦门市工伤社会保险由厦门市人民政府规定。
第四十四条 实行全省统一的企业职工工伤保险制度后,凡过去各地制定的办法与本规定不相符的,均应按本规定执行。
第四十五条 本规定由省劳动局负责解释。
第四十六条 本规定从一九九五年一月一日起执行。
1998年5月30日福建省人民政府发布的《福建省人民政府关于省政府规章和省政府规章性文件修订的决定》的有关条款:
《福建省人民政府批转省劳动厅、财政厅、体改委关于〈福建省企业职工工伤保险试行规定〉的通知》(闽政【1994】40号)
第三十六条中“由劳动部门处以应缴工伤基金额二至十倍的罚款”的规定修改为“由劳动行政主管部门处以应缴工伤基金额二至十倍的罚款,但最高不得超过3万元”。



1994年12月12日