海南省行政赔偿程序规定
海南省人民政府
海南省行政赔偿程序规定
海南省人民政府
1995年9月4日海南省人民政府第85次常务会议通过
第一条 为保障公民、法人和其他组织享有依法取得行政赔偿的权利，促进行政机关及其工作人员依法行使职权，根据《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国国家赔偿法》、《国家赔偿费用管理办法》和《行政复议条例》等有关法律、法规，结合本省实际，制定本规定。
第二条 公民、法人和其他组织请求行政赔偿应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议和提起行政诉讼时一并提出。
第三条 赔偿请求人委托代理人的，应当向赔偿义务机关出具书面委托书。解除或变更委托的，也应当书面通知赔偿义务机关。
第四条 要求赔偿应当递交申请书，申请书应当载明下列事项：
（一）受害人的姓名、性别、年龄、工作单位和住所，法人或其他组织的名称、住所和法定代表人或主要负责人的姓名、职务；
（二）具体的赔偿要求、事实根据和理由；
（三）申请的年、月、日。
赔偿请求人写申请书确有困难的，可以委托他人代书；也可以口头申请，由赔偿义务机关记入笔录。
第五条 行政机关收到行政赔偿申请书时，应当向申请人出具收到赔偿申请书回执。
第六条 赔偿义务机关对依法确认的违法致害行为，应当给予赔偿。违法致害行为的确认途径：
（一）赔偿义务机关认为致害行为违法的；
（二）经复议机关复议，确认为违法行为的；
（三）人民法院发生法律效力的判决，确认为违法行为的。
第七条 赔偿义务机关受理赔偿请求后，可以根据损害的具体情况，本着平等自愿、互让互谅的原则，在《中华人民共和国国家赔偿法》规定的赔偿方式和赔偿标准的范围内，与赔偿请求人协商赔偿的数额。协商达成一致的，按照国家法律、法规的规定和协商的赔偿数额，制作行政赔
偿决定书；协商未达成一致的，按照国家法律、法规的规定，作出行政赔偿决定，并制作行政赔偿决定书。
赔偿义务机关在制作行政赔偿决定书之前，应当将赔偿意见书面征得同级财政机关的同意。具体程序另行规定。
第八条 行政赔偿决定书应当载明下列事项：
（一）赔偿请求人及代理人概况；
（二）赔偿义务机关名称、地址；
（三）请求事项、事实和理由；
（四）赔偿义务机关确定的事实和根据；
（五）赔偿义务机关决定的赔偿金额及赔偿方式；
（六）不服行政赔偿决定向人民法院起诉的权利和期限；
（七）制作行政赔偿决定书的年、月、日。
行政赔偿决定书由赔偿义务机关法定代表人署名，加盖赔偿义务机关的印章。
行政赔偿决定书应当自收到赔偿申请书之日起两个月内送达请求人或其代理人。
第九条 赔偿请求人向共同赔偿义务机关要求赔偿的，最初收到赔偿申请书的赔偿义务机关应当召集其他赔偿义务机关共同研究赔偿事宜。
共同赔偿义务机关应当根据本规定第七条、第八条的规定，自收到赔偿申请书之日起两个月内，共同作出行政赔偿决定，并按照行政赔偿决定分别履行各自的赔偿责任。
第十条 赔偿请求人申请行政赔偿的理由不成立或已超过了请求国家赔偿时效的，行政机关就当拒绝赔偿，并制作拒绝赔偿理由书。
拒绝赔偿理由书应当载明下列事项：
（一）赔偿请求人及代理人概况；
（二）请求事项、事实和理由；
（三）拒绝赔偿的理由及根据；
（四）不服拒绝赔偿理由向人民法院起诉的权利和期限；
（五）拒绝赔偿的行政机关名称、地址；
（六）制作拒绝赔偿理由书的年、月、日。
拒绝赔偿理由书应当自收到赔偿申请书之日起两个月内送达请求人或其代理人。
第十一条 对行政机关逾期不予赔偿或对行政赔偿决定、拒绝赔偿理由不服的，赔偿请求人可以按照《中华人民共和国国家赔偿法》的规定，在期间届满之日起3个月内向人民法院起诉。
因前款事由申请行政复议的，不予受理。
第十二条 赔偿请求人在申请行政复议时一并提出赔偿请求的，应当分别向行政复议机关递交复议申请书和赔偿申请书。
行政复议机关应当在《行政复议条例》规定的期间内，就具体行政行为的合法性，是否赔偿和赔偿的金额及方式，作出决定。
申请人不服复议决定的，可以自收到复议决定之日起15日内向人民法院起诉。
第十三条 赔偿义务机关理赔后，应当向有故意或重大过失的工作人员或受委托的组织或个人追偿，责令其承担部分或全部赔偿费用。
第十四条 赔偿义务机关行使追偿权，应当根据被追偿人行为是故意还是过失、本人的薪俸收入等，在不影响本人及其家属基本生活支出的前提下，确定追偿数额及追偿时间。
被追偿人不服赔偿义务机关追偿决定的，可以向赔偿义务机关或赔偿义务机关的上一级行政机关或监察机关申诉。
第十五条 各级人民政府法制工作部门，负责办理本级人民政府作为赔偿义务机关的赔偿事务及出庭应诉等工作。
各级人民政府工作部门的法制机构，负责办理本部门作为赔偿义务机关的赔偿事务及出庭应诉等工作。
第十六条 各级人民政府法制工作部门，对本级人民政府各工作部门办理赔偿事务工作，进行指导、监督。
第十七条 本规定由省法制局负责解释。
第十八条 本规定自发布之日起施行。
1995年11月14日
一、实例与问题
某有限责任公司有23 名自然人股东。该公司因引资需要，与公司外的第三人丙签订股权收购意向书，约定由丙接受部分股东的股权。公司召开股东会对该意向书进行表决，表决结果为 20 票赞成、2 票弃权、1 票反对。甲投反对票并主张行使优先购买权，但乙等多名股东仍依照意向书内容与丙签订了股权转让协议并办理了股东名册变更登记，但未办理工商变更登记。甲为此提起诉讼，公司遂再次召开股东会表决撤销股权转让协议，表决结果为 19 名股东同意，包括甲在内的 3名股东拒绝投票表决。乙等人随后与丙签订了解除原股权转让协议的协议，并同时将甲汇来的股权转让款退还，表示撤回转让股权的意向。甲再次诉至法院，请求判令：1.确认乙等人与丙签订的股权转让协议无效。2.乙等人按照股权转让协议的同等条件向甲转让股权，并协助甲办理股权变更工商登记手续。3.由乙等人、丙承担本案的诉讼费用。在诉讼中，乙等人经公司过半数股东同意，又将股权以高出原股权转让协议约定价格的数倍转让给丙，并办理了股东名册变更登记及工商变更登记手续。
该案是股权优先购买权与股权自由处分权发生对抗的典型案例，至少可引申出以下待讨论的问题：1.股权优先权人与转让股东之间合同成立的条件与成立的时点为何。2.转让股东在股权优先权人主张权利后，能否撤回转让意向。3.股权优先权人能否以受让股东的身份对抗第三人并向法院申请股权强制执行。4.股东会能否以重新表决的方式对抗股权优先权。
二、权利对抗的症结：股权优先权性质的认定
公司法第七十二条第三款规定，经股东同意转让的股权，在同等条件下，其他股东有优先购买权。由于法律未明确股权优先购买权的法律性质，导致类似案件的审判方向出现分歧。
形成权还是请求权
形成权是指权利人依自己的行为，使自己与他人之间的法律关系发生变动的权利。[1]请求权则是指请求他人为一定行为或不为一定行为的权利。请求权人自己不能直接取得作为该权利内容的利益，而必须通过他人的特定行为实现自己的利益。[2]
1.形成权说认为股权优先权为特别法上的形成权，其形成效力表现在：转让方与第三方成立股权转让关系时，一旦优先权人主张或者行使优先购买权，就能使优先权人与转让方之间按同等条件产生买卖合同关系。[3]法律赋予优先权人附条件的选择权，即享有选择是否依照转让股东向第三人转让股权的“同等条件”主张购买的权利。一旦条件成就且主张购买，优先权人与转让股东之间的股权转让合同就立即成立且生效，并不给转让股东抗辩和反悔的机会。当股权优先权的法律性质为形成权时，优先权即为承诺权。
2.请求权说将优先购买权的客体定位为缔约优先权，认为当出卖人将标的出卖时，其实质上是向不特定主体发出了一个附条件的要约邀请。此时，如果优先购买权人行使优先购买权，实际上就是向出卖人发出一个要约。出卖人负有在同等条件下与优先购买权人订约的义务。[4]2009 年发布的最高人民法院《关于审理城镇房屋租赁合同纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》第 22 条、第 24 条进一步将优先购买权的性质定性为附强制缔约义务的请求权。当该权利受到侵害时，承租人享有损害赔偿请求权，也享有强制缔约请求权，两种请求权竞合，承租人可以选择一种请求权予以主张。[5]
3.虽然附强制缔约义务的请求权与形成权均以缔结强制性合同为目的，但实践中将优先购买权定性为形成权显然更有利于对优先权人的保护。
其一，如将优先权人主张购买的行为视为要约，则转让股东通知购买的行为构成要约邀请。但转让股东向其他股东发出的购买通知，通常以唤起其他股东与之订约为目的，而非仅为意思通知。通知中一般都较为具体明确地列明其与第三人缔结的合同的主要内容，尤其是价格条件。因此，从表现形式上看，更宜定性为要约而非要约邀请。
其二，赋予强制缔约义务时，请求权人仍需等待对方的承诺才能成立合同，在转让股东拒绝承诺时，会产生侵权损害赔偿责任及缔约过失责任的竞合，但二者均以过错为构成要件。而形成权的行使可使合同直接成立生效，转让股东的拒绝承诺导致违约责任与侵权赔偿责任的竞合，优先权人可依据生效合同主张债权（或物权）请求权。[6]在法律未赋予优先购买权人主张撤销合同及变更判决[7]的救济方式时，定位形成权显然对优先权人更有利。
其三，附强制缔约义务的请求权多以能够实际履行为条件，并以强制履行为主要救济手段，如邮政、电信和医疗行业等，但优先购买权为债权性质，且债权转让行为通常只是物权处分行为的原因行为，在股权转让合同不能强制履行的情形下，将优先权定性为附强制缔约义务的请求权，意义不大。
债权性质的形成权还是物权性质的形成权
如将股权优先购买权定性为形成权，则需进一步区分该形成权是债权性质的形成权还是物权性质的形成权，不同的定性同样会导致判定结果的南辕北辙。
1.债权性质的形成权仅产生强制性合同成立的效力。[8]股权转让协议的债权效力与股权处分行为的物权效力彼此独立，优先权人仅享有合同履行请求权。如转让股东拒绝履行或执意将股权转让给第三人，优先权人可享有的是违约损害赔偿请求权，或侵权损害赔偿请求权。但该债权请求权不能对抗在先发生的股权变动行为，如股权处分行为已经完成，则优先购买权消灭，优先权人再要求确认其为公司股东并申请强制执行回转股权，就难获支持。
2.物权性质的形成权产生强制性股权变动的效力。优先权人主张权利后成为受让股东，股权归其所有，办理公司内部股东名册变更以及向工商部门办理股权变更登记均系后续性的程序要求。转让股东如拒绝受领股权转让款，或拒绝履行股权移转协助义务时，优先权人可诉请法院要求确认股权归属并申请股权强制执行。[9]
然而，最高人民法院《关于审理城镇房屋租赁合同纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》第 21 条已明确将承租人优先购买权还原为债权，理由是依据物权法定原则，物权法并未将优先购买权规定为物权的一种，该权利因此不具有“对世性”。承租人不能以出租人侵害其优先购买权为由，请求确认出租人与第三人签订的房屋买卖合同无效。该规定对股权优先权应同样适用。
三、不当权利对抗的后果：承担损害赔偿责任
转让股东与第三人签订的股权转让合同即使时间在前，该合同的性质亦应为附停止履行条件的合同。一旦其他股东主张优先权，转让股东与第三人的股权转让合同应停止履行，转让股东应按其与第三人约定的内容向优先权人履行股权转让义务，非有法定或约定事由不得解除合同。如转让股东撤回转让意向，或将股权转让给第三人且不具有合理权利抗辩事由时，就应向优先权人承担损害赔偿责任。
股权变动的时点
优先购买权的债权性质决定要约与承诺的一致并不能当然导致股权转让的法律效果，股权转让被分成了原因行为及处分行为两部分，而行使优先权达成强制性合同仅构成股权变动的原因行为。对于股权处分行为的生效时点应如何确定，目前大致有以下两种观点：一种观点认为，有限责任公司的股权变动应以股权交付为准，可以以交付出资证明书等证明文件为股权交付方式。[10]另一种观点认为，股权变动生效应当以内部变更登记为准。[11]鉴于有限责任公司不发行股票，因此无法以交付股票或背书转让股票的方式界定股权变动时点，前一种观点具有一定的合理性，但出资证明书非流通证券，公司签发的出资证明书仅是原股东实际出资的证明，该证书并不具有设权性质，因此将交付出资证明书作为认定生效的时点，缺乏法理依据。后一种观点以公司变更登记的时点为生效时点，但公司内部变更登记是股东向公司行使的债权请求权，将公司的审查与变更手续作为界定股权处分的生效时点，具有不确定性，不利于对受让股东权益的及时保护。
基于前述原因，建议考虑以转让股东填写并交付公司股东名册变更登记申请书的时点作为认定股权处分行为生效的时点。一般情形下，如转让股东接受股权价款，就应视为其已经放弃原股东身份，交由受让股东接替。但为了防止出现本案中转让股东将优先权人支付价款又全额退回情形，以交付变更登记申请书的时点作为认定基准就更为妥当，其效用在于确认转让股东已同意接受股权价款。该申请书应载明转让股东自愿且申请公司将股权变更登记至受让人名下的内容。交付该申请书的行为视同于股权交付行为，在完成股东名册变更登记后可产生对抗公司和公司其他股东的效力，经办理工商变更登记后还可产生对抗外部第三人的效力。公司对该申请书仅负有形式审查义务，如公司未及时办理内部变更登记，受让人可诉请要求变更股东名册的记载。
单一性的损害赔偿责任形式
将股权优先权定性为债权性质的形成权，给予了转让股东以承担损害赔偿责任的代价换取自由决定股权流向与归属的一定空间，从而缓解了优先购买权强制缔约的绝对性。
优先权人主张权利后，转让股东拒绝向其履行股权转让义务的，既构成违约，也构成对法定权利的侵害。此时，优先权人既可主张违约损害赔偿救济，亦可主张侵权损害赔偿救济，二者择一行使。虽然实际履行也是违约救济的方式之一，但在转让股东拒绝履行的情形下难以适用。这是因为，股权转让协议的主要内容是由优先权人支付转让价款，由转让股东将股权转移至优先权人名下。诉请要求转让股东承担实际履行责任，就是诉至法院请求以确认判决强制执行股权，而赋予优先权人得以诉请实现实际履行的权利，即等同于视股权优先购买权具有物权性质。此时亦可援用合同法第一百一十条的规定，认定已构成合同强制履行不能的法定情形。
损害赔偿责任的数额范围
股权优先权与承租人优先权相比，其损害赔偿数额较难确定。承租人优先权请求损害赔偿的范围至少可以包括购买同等条件的房屋所多支付的价款和购买其他房屋的缔约成本。[12]而股权优先权是由股东权派生出来的，它与纯粹的物权及物权化的租赁权有别。它不是基于对标的物的所有、占有和使用，而是由于股东对公司法人出资，取得股东资格后而依法享有的一项权利，[13]如何确定损害赔偿数额确实是一个难题。
四、合理权利对抗的应然与实然
合理权利对抗，不会产生承担赔偿责任的法律后果。在遇有股权自由处分权与股权优先购买权的权利对抗的场合，可考虑给予各方合理抗辩的事由，从有利于公司经营发展及维系股东信赖关系的角度，兼顾公司、转让股东、其他股东、优先权人及公司外第三人的利益。笔者尝试将合理权利对抗分为依法律规定认定的实然状态和可酌情认定的应然状态。
以章程自治对抗股权优先购买权
公司法第七十二条第四款规定，公司章程对股权转让另有规定的，从其规定。该规定为商法中任意性规定，亦属授权性规定。股权优先权系法律为了维护公司的人合性，对股权自由处分权所作的必要限制，但法律允许公司内部通过自由协商的方式修改或排除第七十二条第三款关于股权优先购买权的规定。
公司章程可分为原始章程和变更章程。原始章程系公司设立时经全体投资人同意制定的章程，以该一致同意的章程排除优先购买权自无异议。但对于能否通过变更章程排除优先购买权的效力，有学者认为，通过修改章程限制优先购买权的，亦须经股东一致同意方能有效。[14]就此，笔者认为一致同意原则的适用，可区分绝对性权利与相对性权利分别对待。
股权自由处分权因涉及股东收回投资并获取股权对价的重要经济利益，应为股东的绝对性权利，如允许采用多数决的表决原则禁止或限制股权的流通性，则可能会损害其他小股东的利益。如章程规定，凡本公司股东对外转让股权，须经其他股东同意，否则不得转让；或章程排除了自由定价权利，规定凡公司股东转让股权只能转让给公司其他股东。由于前述规定均属于对绝对性股权自由处分权的限制，因此必须采用严格的一致同意原则，否则均不应产生效力。
相反，股权优先购买权作为相对性权利，应有所不同。首先，股权优先购买权是对股权自由处分权的法定限制，章程如排除其限制，系对股权自由处分权的扩张。其次，股权优先购买权对股权流通性的限制仅限于流通场域的限制，即要求拟转让股权应在同等条件下优先流向公司的其他股东，而该限制并不会对股权对价的经济效益产生得失增减的影响，因此不会侵害股东的利益。最后，股权优先购买权的保护对象是公司及继续留任公司的股东的权益，放弃法定股权优先购买权实际上是放弃在股权发生变动时对公司外第三人加入公司的预先审查权，人合性优先还是资合性优先是公司自身的经营判断，平衡点落于何处，斟酌决断的权力最终应属于公司。因此，对公司法第七十二条第四款的规定，不宜作一致性同意的扩张性解释，而应理解为无论是参与制定章程的投资者，还是其后进入公司的股东，都应当受到经有效表决程序确认的章程效力的约束。
转让股东以绝对同等条件对抗股权优先购买权
优先权人应当以转让股东与公司外第三人订立的转让合同中的同等条件要求转让，当转让股东以绝对同等条件要求对抗股权优先购买权时，应持宽松审核态度。一般而言，在转让股东与公司外第三人订立的合同中都明确约定了价格条件，如转让股权的价款数额、付款期限、付款方式等，但对于其他非价格条件可能约定的较为笼统，尤其是合同的订立前期通常要经过长期磋商的过程，有些条件仅为口头约定未写入合同，或已经履行，此类条件包括承诺给予将来的商业利益，承诺免除债务等。一旦优先权人主张股权优先购买权，转让股东要求折算其他附加利益条件时，应在合理性限度要求内尽量尊重转让股东的意愿。这是因为，法律规定“同等条件”的目的在于维护出卖人的利益，限制先买权人的权利滥用。这样，第三人所提供的任何条件和机会，均是出卖人的利益所在，先买权人不能提供，就不符合同等条件。第三人提供的付款方式、其他附带利益能否以金钱来取代，应以出卖人的价值判断为主，并适当结合一般人的判断加以认定，而不能以先买权人的观念衡量。[15]
以股东会多数决对抗股权优先购买权公司法设立股权优先权，其本意是在保障股权自由处分权的同时，防止不受欢迎的第三人进入公司，影响公司的正常经营和发展。但如发生本案情形，除甲以外的公司其他股东均同意转让股权给第三人，且在甲要求行使优先购买权后，公司要求以重新表决方式对抗优先权人的，应如何处理？
依据公司法第七十二条的规定，股东向股东以外的第三人转让股权时不需履行股东会的决议程序，只需股东就其股权转让事项书面通知征求其他股东征求同意。与此相配套，公司法第三十八条删除了股东会对股东向股东以外的人转让出资作出决议的职权，使得股东会享有的集中统一决策权转变为股东个体的分散个别同意权。[16]转让股东将所持股权转让给公司外第三人，其他股东同意的，自然不能再主张行使优先购买权。但考虑到，当引入公司外第三人成为新股东尤其是大股东时，多数股东不仅会考虑自身对股权价格的承受能力，还会更多考虑引入第三人对公司将来经营发展的益处及将来股东收益回报的增值，从而决定是否放弃该先买权利。因此，一旦个别股东提出行使优先权，并可能在受让股权后会成为公司大股东并实际阻断第三人进入公司时，则可能会损害公司大多数股东的权益。此时公司要求以特别决议方式重新表决撤销原同意转让的决议或排除优先权的，从公司意思自治的角度考虑，原则上可予准许。但应持严格审查的态度，参照公司法第七十二条第四款，至少要符合以下三个条件。
1.决议程序限制。重新表决的程序应以公司法第四十四条规定的修改章程的同等决议方式进行，由于公司法第七十二条第四款只明确公司以章程自治的方式排除法定优先购买权的行使，因此参照该款规定，公司以重新表决的方式对抗股权优先购买权的，其表决程序应同于修改章程的表决程序。在章程没有特别规定的情况下，依据公司法第四十三条的规定，该多数决为资本多数决。
2.决议动因限制。如公司外第三人受让股权时，向公司或公司股东承诺其将投入大笔资金用于发展公司业务，拓展公司经营规模，解决职工住房、职工工资、职工安置、发放退休养老金等问题，该承诺虽然是将来可能发生的，具有或然性的利益，但经股东审查认为第三人的承诺极具现实的可能性，而优先权人明显不具备该种资力或能力。基于公司利益考虑，其他股东希望第三人进入公司且据此排拒优先权人受让股权的，可准许公司以多数决方式对抗股权优先购买权。
3.决议时间限制。在具备前述两项要件的情形下，还需要额外考虑决议时间的因素。决议时间应发生在股权处分行为生效之前。如股权处分行为已经完成，第三人或优先权人已成为公司股东，则无再重新决议的必要。一旦处分行为生效，受让股东享有对公司的股东名册变更请求权。公司如拒绝作变更登记，则侵害了受让股东的股东权，应负相应的赔偿责任。
综上，在优先权人主张行使优先购买权后，且原公司章程未对股权转让作出另行规定的情况下，必须至少同时满足以上三项要件，才可认定股东会的多数决具有冲破法定优先权强制限制的对抗效力。在确认以股东会多数决对抗股权优先购买权的情形下，可能会产生两种表决结果，一是如本案情形，即决议撤销原同意转让的决议，由转让股东撤回转让意向，再回到原点重新竞价；另一种结果则是由公司指定的股东受让股权。[17]
如发生本案中转让股东在撤回转让意向以及解除其与第三人的原转让协议后，又重新定价将股权转让价格翻升数倍乃至数十倍，导致优先权人无承受能力达到同等条件，并因此丧失优先购买权的情形时，法院应着重审查在后股权转让合同中价格变化的合理性，以及双方是否按照该转让价格实际履行，以确定该行为是否符合合同法第五十二条第（二）项规定的恶意串通损害他人合法利益而导致无效的情形。
注释:
[1]梁慧星：《民法总论（第三版）》，法律出版社 2007 年 7 月版，第 74 页。
[2]王利明：“论债权请求权的若干问题”，载《法律适用》2008 年第 9 期。
