试论庭外调查被动性的定位
王 军
民事诉讼法第64条第2款规定：“当事人及其诉讼代理人因客观原因不能自行收集的证据，或者人民法院认为审理案件需要的证据，人民法院应当调查收集。”该条款确立了法院庭外调查的法律依据以及自由裁量空间，使法官依职权主动调查取证。最高法院《关于民事经济审判方式改革问题的若干规定》(以下简称《规定》)，对该自由裁量空间作了分解和明晰，但仍规定法院“认为需要自行调查收集的其他证据”。笔者认为，庭外调查应体现程序救济性质，进一步削弱、限制法院依职权调查取证主动性，将调查取证定位在被动性基础上，使之更符合法治精神，维护程序公正，顺应世界民事诉讼制度的发展。
一、庭外调查被动性的必要性
确立庭外调查被动性，是程序公正的内在要求。
庭外调查是法院审理案件过程中收集证据活动，属于调查程序制度范畴，它应遵循程序价值的基本要求。从现代程序论的角度讲，中立性是现代程序必须坚持的基本原则之一，是程序的基础。1它要求法官在双方当事人之间必须保持中立，与双方当事人接触相等，形成等距离关系；要求保证当事人依法享有的诉讼权利，对各方的证据、主张、意见予以同等对待。法官依职权主动调查取证，“过于积极参与诉讼与法官作为中立裁判者的角色不符”2，调查主动性越强越易形成法官向一方当事人倾斜，无法保持一种超然和无偏袒的态度和地位，导致“法官为查明实体真实而违反程序公正所要求的司法的被动性和中立性”3现象普遍发生。主动调查取证势必引发法官与当事人庭外单方接触和三同(当前法院经费困难)现象增长，使这一顽症又一次得以合法蔓延。有的法官带着当事人调查取证，尽管法官内心无偏见，行为、言词也是公正的，但另一方当事人认为法官代表对方当事人的利益。被动庭外调查，能减弱法官的主观能动性，使法官最大限度地中立，保证法官对双方当事人在程序上的同等对待，一方当事人举证困难时，法官要提供必要有限帮助，作到事实上各方的对等。
确立庭外调查被动性，是保证合理裁量的要求。
民事诉讼法第64条第2款规定庭外调查，既不明确也不具体，《规定》虽然限制一定范围，但问题并未彻底解决。实际操作中，对于庭外调查的范围和程序全由法官决定，何为“审判需要”不受双方当事人辩论内容制约，其“客观条件”由法官主观判定。法官认为“审判需要”和理解“客观条件”是一种程序自由裁量权。这种自由裁量权的行使，既应符合法律规定，也应体现合理性，维护程序公正。自由裁量权操作面越宽，越容易滥用。由于执法观念上的偏差，受证据规则过于原则、零散的影响，法官往往倾向从宽掌握“审判需要”和“客观条件”，自由裁量权不受限制的扩大，“直接导致了审判实践中证据收集活动的极度混乱”4。主要表现为：一、收集证据过程不合法；二、收集证据不认真，敷衍推诿，“工作不细致、办案水平不高等原因造成取证有误或不实”5；三、有意偏向一方当事人，故意不取或拖延取证，甚至取假证。当前，“一些法院及其法官往往凭藉其在调查取证方面拥有的自由裁量权而按照自己的主观擅断随心所欲地‘调查收集证据’”6，为专断、枉法裁判提供了便利条件，是形成人情案、关系案、金钱案的主要根源，是加剧司法腐败蔓延的一个重要原因。确立庭外调查被动性，其根本目的在于限制法官自由裁量权的行使，减少执法随意性，保证严肃执法，保障法官的廉洁公正。
确立庭外调查被动性，是审判方式改革的要求。
“多年以来，我国的民事诉讼制度受两千多年封建专制制度和大陆法系国家法律制度的影响，实际上实行的是超职权主义的诉讼模式。”7“也正是由于中国法官观念中的职权主义化，使得其在民事审判过程中大包大揽，”8法官包揽调查成为突出问题，其结果造成法院查证范围过宽，期限过长，效率低下，花费诸多人力、物力和财力，当事人往往对审判结果不满意。当前审判方式改革，首先加强当事人举证和庭审功能。庭外调查被动性，有利于合理分配举证责任，促进当事人充分举证。实践中，常常发生有的当事人有证不举，却以举证不能为由向法官卸担子，庭外调查便成为当事人拖延诉讼、推卸责任的依据。许多法院在当事人不举证的情况下，四处查证，造成事实上法院承担全部举证责任。被动性庭外调查，将法官调查活动减少到最低限度，使其不能对案件的事实和处理方案形成陈见，保证庭审在诉讼中的重心地位，防止庭审形式化。法官在庭审前调查证据容易形成先入为主认识，即自身收集证据可信度高，易被法官内心信念所确定，且收集证据投入的精力越多，先入为主认识可能性就越大。法庭质证时，易形成采信度明显高于其他证据，而造成另一方当事人提供相反的证据质证，采信难度增加，进一步加剧目前普遍庭审形式化的局面。
二、庭外调查被动性的内容
现行民事诉讼法规定当事人举证和法院收集证据，是我国证据制度构成的两个方面，也是证据来源的两个途径。但这两方面是不均等的，有主次之分。法院收集证据是建立在当事人举证的基础之上，并在帮助当事人提高举证能力，使当事人在举证不足而主观并无过错的情况下，不致承担不利后果，以求得客观公正。证据来源的两个途径应是有机的结合，对立统一于全面、客观地审查核实之下，为案件准确定性所用。庭外调查是庭审调查的补充和从属地位，这是法院依职权审查核实证据的性质所决定的。“法官收集证据只是在审核证据中发现问题后的一种补正手段，是为完成证据审核任务的辅助措施。”9庭审调查中，法官要指导、督促当事人举证。双方当事人要充分行使举证权利，出示证据证明自己提出的主张。当事人出示的证据，应由其自行收集，因客观原因不能收集的提出请求。法院收集的证据，只是很少的部分，据有的法院统计分析，“真正要法官下去调查的不到10％”10，且“调查证据范围只限于当事人收集并在辩论过程中提出的证据”?。庭外调查的证据，应当作为提出请求一方当事人提供的证据出示，由另一方当事人质证。被对方当事人推翻的，应当由负有举证责任的当事人承担举证不能的责任。庭外调查是对庭审调查的一种弥补行为，它不能代替庭审调查，法官也不承担举证不能责任，从这个意义上讲，庭外调查应处于被动状态无疑是必然的。
庭外调查的具体范围。界定的范围，既能准确反映民事诉讼法的立法精神又切合我国实际情况，“查证的事实来源于当事人，法院原则上不在当事人主张的范围之外主动收集证据。”?保证法官处于较为消极的位置，防止法官抛开当事人提出的证据资料另外主动取证。笔者认为，具体范围分为五类：一、法律明确规定，必须由法院依职权才能收集到的证据，当事人及其诉讼代理人无权进行各种取证，如各种鉴定和现场勘验、采取强制措施或证据保全措施才能收集到的证据。二、按有关规定，不允许当事人及其诉讼代理人收集到的证据，如历史档案、住院病历、银行存款帐目、国家(军事)机密，企业的技术和商业秘密、个人隐私情况等证据材料。三、外界干扰严重、因对方当事人或第三人的妨碍行为致使当事人及其诉讼代理人无法自行收集的证据。四、当事人因年老、残疾、正在服刑或患有严重疾病等特殊困难，难以收集提供的证据，对方当事人也认可确有不便举证或举证困难的客观情况。五、凡涉及定案的关键，当事人及其诉讼代理人已就其主张举出了足够证据，履行举证责任的，双方当事人仍然争议大；对案件起决定作用的主要证据，经辩论另一方当事人有疑问的证据。
被动庭外调查条件与程序：
1?当事人主动申请。只有当事人向法院主动提出调查的请求，法院才能依职权启动调查程序。在审判实践中，如果没有当事人的请求，即使法官认为一方当事人举证不能，也不能去动员当事人申请或裁定当事人申请。
2?当事人提供了调查线索。不提供调查线索的，法官不能依职权主动发现线索。
3?当事人是因客观原因的制约，而并非主观因素取证不能。客观原因是指因当事人由于自身之外因素或条件限制，而不是主观上不想取证或故意不取证，必须是客观存在的情况，而不是虚构的事实。
4?一方当事人提出的调查请求理由，为另一方当事人所认可，或被其行为产生的后果所证实，法官当庭说明采纳理由。
5?决定庭外调查应经过法庭调查或辩论，而不应未经开庭，法官主动调查，但勘验、鉴定和保全证据除外。
6?保留法院庭外调查的权力。由于种种原因，当事人提供证据的能力还比较弱，从社会获取证据的困难还比较多。如果对当事人举证困难的不实行救济，而提供证据能力强、获取证据途径多的当事人在举证中处于有利地位，明显高于对方当事人，势必造成当事人之间实际上的不平等。但法院决定庭外调查要受到严格限制，不得随意进行。
三、庭外调查被动性构想
树立居中执法意识。市场经济的建立与发展，必然要求包括庭外调查在内的民事诉讼制度作相应变革，法院平等保护当事人权利，成为中立裁判者。要解放思想，“弱化法官的干预心理，减少干预惯性，”?不断地深化居中执法意识，消除依职权主动调查取证的思维模式，实现由职权保障性向权利保障型转变，以强化诉讼的公正性与民主性，防止法官在诉讼中滥用职权。深刻理解庭外调查取决于法院的主要任务，仍然在于判断确认证据，即民事诉讼法第64条第3款规定。充分认清该条“第2款之规定削弱了我国民事诉讼举证责任分担原则实现举证责任的功能”?及审判实践中的副作用，把第2款和第3款内容结合起来把握庭外调查，理清思路。当前，应注意澄清两种模糊认识。一、被动庭外调查与审判“两便”关系。便利群众、便利审判，不等于法官包揽取证，二者是相互统一的，用最佳方式把二者结合起来。当事人举证为主和法院依职权调查取证为辅，既不能互相取代，也不能由一个极端走向另一个极端，最大限度的采取当事人主义，而不是完全的当事人主义。二、强调庭外调查被动性，并不等于不要办案质量、效率和审限。被动庭外调查，减轻法官负重，促使法官主要精力用在庭审上，加强质证、认证；减少无效劳动和重复劳动，节约诉讼资源，降低诉讼成本，提高办案效率，确保按期结案。
建立庭外调查配套制度。就目前我国的实际情况，还不能完全采取当事人主义，不能取消法院庭外调查的权力，但必须采取若干制约措施，坚持公正、公开原则，尽量缩减法官裁酌衡量的余地和权限，限制法官的任意取舍和主观专横。要建立便于操作的制度，加强业务监督制约和审判纪律监督，使庭外调查能合理、规范、健康运作。宜建立以下主要制度：一、启动调查制度。明确法官庭外调查必须符合取证范围、条件及程序、具体事项在法庭上决定，扩大透明度。二、证据报告制度。要求法官对庭外调查证据的必要性、合法性、证明力等单独报告，或在《结案报告》中详细说明。三、申请取证复议制度。当事人提出收集证据请求，法官不予理采或推诿，规定当事人在结案前向院长提请复议。四、证据检查考核制度。把庭外调查证据作为案件评查的一个重要内容，检查是否存在包揽取证情况。五、法律文书载明证据制度。在判决书中记载庭外取证的种类和来源，便于当事人和社会大众监督。六、责任追究制度。对法官在庭外调查中，发生的吃喝卡要不廉洁的各种违纪行为，及时作出处理。对应该由法官庭外调查取证的，而法官故意不取证或取假证，追究其相应的审判责任。对因此影响案件主要事实认定的证据导致裁判错误的，加重处罚。
深化审判方式改革，推进被动庭外调查的充实和提高。在民事诉讼法的完善中，应确立中立裁判的指导思想，以适应市场经济条件下民事审判工作的客观要求。在司法解释中进一步阐明“审判需要”的具体操作范围，严格限制庭外调查。要大胆借鉴、吸收英美法系程序性强、内容详尽的证据规则，制定我国的证据规则，界定法官取证权限。在审判案件中，法官直接依据双方当事人提出的证据作出结论，以避免法官不必要的查证活动，限制法官过分自由裁量权；在双方提供的证据相互矛盾又无法认定的情况下直接根据规则确定举证负担，避免不必要的自由裁量。?英美法系审判分离的作法可移植到庭外调查中，对法官的审判权力从制度上进行制约。英美法系的主要资本主义国家都采用陪审团制度。美国实行大、小陪审团制度，而法官的职责仅仅是指挥庭审，为大小陪审团提供法律咨询和服务。在我国有必要规定审判分离制度，对庭外调查取证，由审理该案件的合议庭或独任法官之外的法官去调查取证，该合议庭成员或独任法官不得参与取证，有条件的法院宜建立专门负责民事调查机构，进行庭外取证。在审判方式改革中，许多法院都实行“一步到庭制”，探索实践庭前交换证据制度(或程序)，减少庭前法官调查程序和取证活动，并进行强化当事人举证和庭审功能的各种改革，要注意把这些改革措施与庭外调查相衔接、相配套。案件审理各个阶段的各种制度和各种程序之间相互协调，形成制约和监督法官恣意调查、滥用自由裁量权的合力。
(作者单位：新疆阿勒泰地区中级人民法院)
注：
1季卫东：《比较程序论》，《比较法研究》1993年第1期。
2何兵：《从美国民事诉讼的困境看我国民事审判方式的改革》，《中外法学》1996年第2期，第10页。
3李浩：《法官素质与民事诉讼模式的选择》，《法学研究》1998年第3期，第83页。
46赵钢：《正确处理民事经济审判工作中的十大关系》，《法学研究》1999年第1期，第29页。
5高洪宾、钱建军：《民事诉讼质证及其效果保障》，《人民司法》1998年第3期，第28页。
7景汉朝、卢子娟：《经济审判方式改革若干问题研究》，《法学研究》1997年第5期，第5页。
8潘剑峰：《中国民事审判的现状与未来》，《中外法学》1998年第4期，第46页。
9曹登润：《法庭调查方式的改革》，《法学》1994年第9期，第16页。
?王怀安：《谈民事审判方式的改革》，《法学》1996年第5期，第22页。
?张正平：《我国民事诉讼辩论原则重述》，《法学研究》1996年第6期。
?潘剑峰：《中国民事审判的现状与未来》，《中外法学》1998年第4期，第46页。
?田平安：《我国民事诉讼模式构筑初探》，《中外法学》1994年第5期，第44页。
?刘晓英：《对我国民事诉讼举证责任分担原则的再思考》，《法学》1997年第3期，第48页。
?毕玉谦：《试论民事证据规则》，《法律适用》，1997年第12期。
海南省调处土地纠纷确定土地权属的若干规定
海南省人民政府
海南省调处土地纠纷确定土地权属的若干规定
海南省人民政府
第一条 为了调处土地纠纷，依法确定土地所有权和使用权，维护土地所有者和使用者的合法权益，根据国家有关法律、法规及有关政策，结合本省实际情况，制定本规定。
第二条 本规定适用于本省范围内的土地纠纷的调处和土地权属的确定。
第三条 本规定所指的土地纠纷，是指本省行政区域内全民所有制土地（以下简称国有土地）和劳动群众集体所有制土地（以下简称集体所有土地），因土地权属不明而对土地所有权或者使用权发生的争议。
第四条 调处土地纠纷，必须严格区分纠纷与侵权的界限，对地界不清、权属不明而发生的争议，应当本着有利于生产、有利于团结、有利于管理利用的原则，通过协商划清土地界线，明确土地所有权和使用权的办法加以解决；对地界清楚、权属明确但发生的对土地所有权或者使用权
的侵权行为，则对侵权者依法处理。
第五条 调处土地纠纷，实行分级负责、就地解决的原则：
（一）在乡、镇范围内，个人之间、个人与全民所有制单位或者集体所有制单位之间的土地纠纷，由乡、镇人民政府处理；全民所有制单位之间、集体所有制单位之间、全民所有制单位和集体所有制单位之间的土地纠纷，由市、县人民政府处理；
（二）在市、县范围内，跨乡、镇的土地纠纷，由市、县人民政府处理；
（三）跨市、县的土地纠纷，由有关市、县人民政府召集争议当事人进行调解；经协商调解无效的，由所在市、县人民政府向省人民政府报告，提出争议的地点、四至、面积、争执的焦点、理由和处理意见及其依据等，由省人民政府处理。
第六条 当事人对处理决定不服的，可以在接到处理决定通知书之日起十五日内向作出处理决定机关的上一级机关申请复议；对复议决定仍不服的，可以在接到复议决定书之日起十五日内向人民法院起诉。当事人也可以在接到处理决定之日起三十日内直接向人民法院起诉。逾期不申请
复议又不起诉的，处理决定即具有法律效力。
第七条 在土地纠纷解决之前，当事人必须采取措施防止事态扩大，任何一方不得改变土地现状，不得破坏地上附属物。
第八条 对于因土地凭证上记载的四至界线与面积数量不符而发生的争议；四至界线清楚的，以四至界线为依据确定土地权属界线；四至界线不清楚但面积数量明确的，以面积数量为依据，确定土地权属界线。
第九条 对于因土地协议书与批准版图不符而发生的争议，协议书上四至清楚的，以协议书为依据确定土地权属界线；协议书上四至不清楚的，批准版图又没有标明的，可以根据实际情况，通过协商确定土地权属界线。
第十条 土地纠纷涉及行政区划界线的，按照下列原则处理：
（一）以原海南行政区一九七七年至一九七八年出版的各市、县地图为依据，确定行政区划界线。
（二）荒山、荒地、滩涂等未开发的国有土地，由所在地的市、县国土行政主管部门统一管理。要开发利用的，由用地单位或者个人向市、县国土行政主管部门提出申请，报县级以上人民政府批准。
行政区划界线同插花村庄使用土地不一致的，以土地使用现实范围为基础，考虑当地人口、用地面积和生产活动习惯等情况，通过充分协商，划定土地使用界线。
（三）超越行政区划界线使用土地的按照下列原则处理：
1．一九八零年十一月二十二日原中共海南行政区委员会、海南行政区公署《关于调整落实林权地界问题的决定》（琼字〔1980〕59号）公布以前，未经依法批准而开发用于农、林、牧、渔、盐业生产的国有土地，保持现状，不得扩大，当作插花地处理，由所在地的市、县国土
行政主管部门统一管理；未经依法批准不得转让或者改变土地用途；连续弃荒三年以上的，终止其土地使用权；
2．一九八零年十一月二十二日以后，未经依法批准开发使用的国有土地，按照越界占地处理。未种上作物的，不得种植；种上短期作物的，收获后将土地退还原主（即该土地所在的市、县国土行政主管部门）；种上长期或者多年生作物或林木的，可以按质论价将作物或林木卖给土地
原主，或者实行联合经营，作物或林木更新后，将土地交还原主，或者采取承包的办法解决。
第十一条 对于历史上发生的土地纠纷，凡经双方代表签订协议解决或者经各级人民政府及土地行政主管部门作出处理决定的，必须维护原协议或者处理决定，不得以任何借口更改或者否定。对于同一纠纷作过多次协议解决或者处理的，以最后一次协议解决或者处理为准。
第十二条 具有下列情况之一的，属于国有土地：
（一）土地改革时，政府未分配给农民，或者没有给农民土地所有证的土地；
（二）城市（含县城）市区内全民所有制、城市集体所有制单位或者城市居民已经使用的土地、城市建成区内非农业户口居民宅基地和个体工商业户、私营企业等非农业用地；
（三）县级以上人民政府依法划拨给全民所有制、集体所有制单位和个人使用的土地；
（四）国家建设依法征用的集体所有土地和国家建设征而未用的土地；
（五）国家机关、企事业单位、人民团体使用的土地和军队农副业生产基地停办后交给乡、村群众使用的土地；
（六）被国家征用土地的单位因集体建制被撤销或者人口全部转为非农业人口后所剩余的集体所有土地；
（七）因国家建设或者自然灾害搬迁农村人口而使用的集体土地，已经国家征用或者作了补偿的；
（八）现用机场、铁路和电力、通讯设施使用的土地、县级以上管理的公路（不含公路部门自定的路界范围内的集体所有土地）和国家投资建设的水利工程等设施使用的土地；
（九）农村集体经济组织将其土地上的建筑物出售给全民所有制单位、城市集体所有制单位或者城镇非农业户口居民后，该建筑物依附范围内的土地；
（十）一九六二年九月二十七日《农村人民公社工作条例修正草案》（以下简称《六十条》）公布前，全民所有制单位、城市集体所有制单位和军队、国营农、林、牧、渔、盐场等一直使用的原集体所有土地（含农业合作化之前个人使用的土地）；
（十一）凡《六十条》公布时起至一九八二年五月十四日《国家建设征用土地条例》公布时止，全民所有制单位、城市集体所有制单位所使用的原农民集体所有土地，符合下列条件之一的：
1．签订过土地让与等有关协议的；
2．经县级以上人民政府批准使用的；
3．给予补偿或者安置了劳动力的；
4．农民集体馈赠的；
5．农民集体所有制企事业单位转为全民所有制单位的。
（十二）经县级以上人民政府批准并入国营农、林、牧、渔、盐场的原农民集体所有土地；
（十三）国有土地经开发利用后，其所有权不变，依法开发利用的单位和个人，只有使用权，没有所有权。
第十三条 具有下列情况之一的，属集体所有土地：
（一）土地改革以来，县级以上人民政府分配给农民并颁发土地所有证的土地，未经国家征用或者未采取其他形式处理权属的；
（二）农村居民的自留地、自留山、菜园、宅基地、村庄建设用地和空闲地等；
（三）《六十条》公布前，农民集体原有的和开荒营造的担负农业征购任务的耕地；
（四）未参加农业生产合作社或者农村人民公社的个体农民持原土地所有证所使用的土地。
第十四条 国有土地具有下列情况之一的，可以确定其国有土地使用权：
（一）经县级以上人民政府依法出让的土地；
（二）受让人依法受让的土地；
（三）经县级以上人民政府依法划拨使用的土地和批准开发利用的土地；
（四）经县级以上人民政府批准，划定国营农、林、牧、渔、盐场界线内的土地与社、队土地使用界线以内的土地；
（五）经县级以上人民政府批准划给社、队使用界线内的土地；
（六）《六十条》公布前使用单位和个人一直使用的土地。
第十五条 农村集体经济组织之间土地权属的确定。
（一）农村集体经济组织的土地权属以贯彻《六十条》，实行“定土地、定劳力、定农具、定牲畜”（以下简称“四固定”）时确定的土地权属为准。“四固定”时未确定权属的或者对“四固定”时确定的权属有争议而证据又不足的，以土地改革时确定的权属为依据。确认证据时，以
人民政府颁发的土地证为主要凭证，土地证已经遗失、损坏的，可以参考土地改革颁发土地证的存据、土地清册或者计征单据。
土地改革以前的土地契约和其他凭证一律予以废除，不作为确定土地权属的依据。任何集体和个人不得以任何名义非法争占土地。土地改革前已迁离旧址的，土地权属以“四固定”时确定的权属为准，不得回原地非法争占土地。
（二）“四固定”确定土地界线后，由于下列原因引起土地权属变动的，应当维持变动后的土地界线：
1．由于村、队、社、场的合并、分割等管理体制的变化，引起土地界线变动的；
2．由于行政区划变化的农田基本建设等原因重新确定土地界线，并在使用上已成为现实的；
3．由于国家征用土地和集体兴办各类事业用地或者自然灾害等原因而进行土地调整的。
（三）对土地改革时重复分配的土地都能提出确凿证据的，其土地权属的确定按照有利于生产、管理和兼顾双方利益的原则，协商解决。协商不成的，按照双方各半并顺应自然地形的原则划分。
（四）《中华人民共和国土地管理法》施行前，两个或者两个以上的农村集体经济组织未经批准使用国有土地用于农、林、牧、渔、盐业生产而发生的争议，应当根据开发使用的先后、使用时间的长短和目前土地利用等情况协商确定土地使用权。其协商结果必须报市、县以上国土行政
主管部门批准。协商不成的，由市、县国土行政主管部门或者县级以上人民政府处理。
（五）农村集体经济组织，未经批准开垦国有荒山荒地用于农、林、牧、渔、盐业生产而该土地已连续闲置三年以上的，终止其非法取得的实际土地使用权。
（六）一个农村集体经济组织未经批准使用的国有土地已被另一个农村集体经济组织连续使用十年以上的，该土地的使用权确定给现使用者。
（七）一个农村集体经济组织连续使用另一个农村集体经济组织的土地已满二十年，而原土地所有者没有提出权属异议的，土地所有权属于现使用者；连续使用期虽已满二十年，但在此期间原土地所有者曾向现使用者或者有关部门提出归还土地书面要求的，由县级以上人民政府或者国
土行政主管部门根据具体情况，确定土地所有权和使用权；连续使用未满二十年，原土地所有者要求归还土地的，应当将土地归还原所有者。
（八）《六十条》公布前，乡、镇或者村办企事业单位使用的集体土地，分别属于乡、镇或者村农民集体所有；《六十条》公布时起至一九八二年二月十四日国务院发布《村镇建房用地管理条例》时止，乡、镇或村办企事业单位使用的集体土地，有下列情况之一的，分别属于乡、镇或
者村农民集体所有：
1．签订过用地协议的；
2．经市、县、乡、镇人民政府或人民公社批准或者同意的；
3．在一定范围内进行土地调整或者支付一定补偿的；
4．村与村之间或者队与队之间调拨的；
5．接收原村、队企事业单位的。
乡、镇村办企事业单位通过用上述以外的方式使用的集体所有土地，或者虽通过上述方式但目前土地利用不合理的，将其全部或者部分土地退还原村或乡农民集体组织，或者按照有关规定处理。
第十六条 国营农、林、牧、渔、盐场土地使用权的确定。
（一）凡经县以上人民政府批准的国营农、林、牧、渔、盐场的场界范围内的土地（土地改革时颁发土地证并未作过权属处理的土地，在划定场界时已明确留给农民的土地和划定场界前农民已经开垦现在仍继续经营的土地除外），均为国有土地，由国营农、林、牧、渔、盐场依法使用
，任何单位或者个人不得变更土地所有权和使用权或者占用土地。需要划拨给其他单位使用的，按照报批程序和审批权限报县级以上人民政府批准；
（二）凡经县级以上人民政府批准，将整个公社或者大队、生产队并入国营农、林、牧、渔、盐场的，其场界按照原公社或者大队、生产队行政区划界线或者土地权属界线确定。其他单位或者个人已在此界线内使用的土地，按照有关规定及土地使用现状确定其土地使用权； 国营农
、林、牧、渔、盐场对转制合并社、队带进来的土地拥有合法使用权，任何单位或者个人不得越界占用；
（三）因场、社合并后又分开致使土地权属界线不清的，应当根据不同情况分别处理，合并前土地界线已经划清的，按照双方原带进来的土地处理，能退还的，应予退还，不能退还的则采取以地换地或者承包、联营等办法解决；合并前土地界线没有划清的，本着“尊重历史，面对现实
，实事求是，合情合理”的原则，在现经营管理的基础上参照毗邻乡、镇或毗邻农村集体经济组织人均土地面积数量适当调整。调整出来的土地，已种短期作物的待作物收获后退地，已种多年生作物、林木的，采取承包或者联营的办法解决。
（四）经县级以上人民政府或者主管部门批准划给各采伐企业或者国营林场的森林资源所依附的土地和经县级以上人民政府或者计划部门批准划给国营林场的国有荒山、荒地，原则上按照原划范围确定，对不合理的地方，可以作必要的调整；经同当地群众协商同意划给国营林场并已营
造林木的土地，必须依法补办有关手续，确认土地使用权。任何单位或者个人不得侵占。
（五）生产建设兵团时期建办的农场撤销或者停办后，其土地移交手续不合法或者虽依法移交但接受单位长期不开发利用的，由县级以上人民政府根据当前的实际情况，重新确定土地使用权。
（六）未依法办理用地手续的国营农、林、牧、渔、盐场等，应当以现在的经营范围为基础，向县级以上国土行政主管部门申请确定场界，并报县级以上人民政府批准，补办用地手续。
第十七条 对非法占用国营农、林、牧、渔、盐场土地的侵权行为，应当分别情况予以处理：
（一）非法占用已经开发利用的土地的，限期由占地者与被占地单位签订协议，期满还地；逾期不签订协议的，地上农林作物及其他附着物由被占用单位处理；
（二）非法占用荒山荒地的，由占地者与被占地单位签订协议，确定土地借用期限，期满归还；或者由被占地单位给占地者补偿青苗费后收回土地；或者由被占地单位发包给占地者承包，或者由当事双方联营；
（三）非法占用土地建房自用的，经查实，确无宅基地而又不超过建房用地标准且不违反建设规划的，可以酌情罚款后补办用地手续，由其使用；占地建房出售他人的，没收非法所得，并限期拆除或者将地上附属物折价卖给被占地单位。
第十八条 国营农、林、牧、渔、盐场及其他全民所有制单位占用农村集体所有土地的，按照下列原则处理：
（一）无偿占用或者擅自占用水、旱田的，按照当时年产量和国家规定的产品价格，一次性给予年产值二倍到四倍的占用期间补偿，并退回其占用土地。不能退回的，按照当时的规定补办征地手续；
（二）占用坡地、园地、山地及其他土地，已种上短期作物的，在作物收获后归还；种多年生作物或林木的，根据农村集体经济组织的意愿，以同质同量的土地或者数量较多的差地抵偿给农村集体经济组织，或者采取由农村集体经济组织以该土地入股与占地者联营等办法解决。
第十九条 军队土地使用权的确定。
（一）下列土地的使用权属于军队，任何单位和个人不得占用或者提出补偿要求：
1．军队已经依法征用的土地；
2．《六十条》公布前，军队一直使用的土地（含农村集体所有土地）；
3．经县级以上人民政府批准，划拨给军队使用的土地；
4．经当地人民政府（含乡、镇人民政府）与军队双方协商同意，由军队围海、围湖、垦荒并由军队一直使用的土地；
5．一九八八年军队开展土地详查时，经市、县人民政府或者国土行政主管部门核定的军队用地界线范围内的土地。
（二）军队未使用的敌伪机场的土地，应当根据实际情况确定其土地所有权和使用权。
1．除土地改革时政府已经给农民颁发土地证的地属于集体所有外，其余均为国有；
2．在国有土地中，机场原有设施尚较完整并由军队继续管理或者使用的，其土地使用权属于军队；已经县级以上人民政府划拨给国营林场并已经营造林木或者作其他使用的，土地使用权属于国营林场；已经依法批准建房的，土地使用权属于建房者，未经批准使用土地的，按照非法占
地处理。
（三）军队其他土地使用权确定（全民所有制单位之间接收或者交换的土地使用权的确定，参照本款规定执行）。
1．军队和地方人民政府接收的敌伪房产所依附的土地，现为地方使用的，其土地使用权属于地方；现为军队使用的，其土地使用权属于军队。需要调整的，经双方协商同意后，报省人民政府和部队军级以上机关批准；
2．一九六六年五月十六日“文化大革命”开始前，地方与军队互相交换的土地，其使用权不再作变动。
第二十条 学校土地使用权的确定。
学校在“文化大革命”开始前已经使用的土地，师生开垦利用的国有土地及经县级以上人民政府批准征用或者划拨的土地，其使用权属于学校，任何单位或者个人不得占用。已占用的，限期退回。
第二十一条 对于蓄意制造土地纠纷或者无理阻挠调解的，根据情节、性质、后果予以严肃处理。伪造、涂改土地证据的，撤销其土地所有权或者使用权，并追究其责任；抢劫、盗窃国家或者集体财物，或者煽动群众闹事，挑起械斗，造成人民生命财产严重损失构成犯罪的，由司法机
关依法追究刑事责任。
第二十二条 在解决土地权属纠纷过程中，进行行贿受贿、敲诈勒索、徇私舞弊的，视其情节和手段，由其所在单位和上级机关给予党纪政纪处分。构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。
第二十三条 农村集体经济组织使用国有土地用于农、林、牧、渔、盐业生产的，如国家需要收回时，应当适当给予补偿。《六十条》公布前使用的，按照现行征地补偿标准的百分之五十至百分之八十五给予补偿；《六十条》公布后使用的，只补偿青苗费。
第二十四条 按照本规定补办用地手续，属于历史遗留问题的，免交耕地占用税。
第二十五条 本规定由海南省国土行政主管部门负责解释。
第二十六条 本规定自发布之日起施行。过去的有关规定与本规定不一致的，按照本规定执行。
1992年4月22日
